Аждар Куртов: Интеграционный долгострой.

Ситуация с интеграционными объединениями на постсоветском пространстве во многом напоминает расположенную за высоким забором строительную площадку. В далеком декабре 1991 года группа энтузиастов, спаливших до этого переставшее устраивать их общее жилище, торжественно поклялась отстроить на образовавшемся пепелище новое здание. При этом будущее сооружение, конечно же, виделось им и более просторным, и более функциональным, и несравненно более красивым.

Сказано - сделано. Работа вроде бы закипела. Были наняты профессиональные архитекторы и строители, коим и было поручено воплотить в жизнь надежды народов, столетиями проживавших под одной крышей. На общую стройплощадку завезли материалы и технику. И даже вырыли котлован под будущее здание. А пока суть да дело, каждый народ, естественно, вынужден был обустраивать свой собственный угол.

Проходил год за годом. Периодически на общей стройплощадке появлялись подрядчики, которые перед общим собранием будущих жильцов выступали с очередными яркими речами. Их смысл всегда сводился примерно к следующей формуле: "Мы тут подумали, пораскинули мозгами, и вот что решили вам предложить..." Предлагали многое: то сменить цвет фасада, то изменить материал кровли, то расширить площадь крыльца. И каждый раз жильцы покорно кивали головами, соглашаясь с новыми планами архитекторов. Те довольные уезжали разрабатывать очередные замыслы, не забывая при этом осваивать все новые и новые статьи выделенной им сметы расходов.

Прошло почти 18 лет. Каждый народ в конце концов освоился в своем собственном доме. Кто-то лучше, кто-то хуже. Как в сказке про трех поросят: у одного дом был из соломы, у другого - из хвороста. Но общего красивого и добротного здания никто из них так и не дождался.

Архитектурные идеи экономического сотрудничества

Процессы развития СНГ довольно скоро выявили неэффективность первоначальных архитектурных замыслов: выстроить полноценную структуру сотрудничества, охватывающую все государства и действующую по всем определенным в документах направлениям. Поэтому время от времени предпринимались практические попытки исправить ситуацию. Еще 24 сентября 1993 года в Москве был заключен Договор об Экономическом союзе государств СНГ. Он провозглашал в качестве перспективной цели поэтапное создание на рыночных условиях единого экономического пространства, базирующегося на беспрепятственном перемещении грузов и услуг, рабочей силы и капиталов, на консолидации экономических связей. Данный договор предусматривал ряд этапов: образование многосторонней ассоциации свободной торговли, затем таможенного союза и уже после решения данных задач - переход к общему рынку.

Правда, обозначенные этапы развития интеграционного процесса не сопровождались созданием адекватного механизма наднациональных органов, без чего интеграция в СНГ так и не сдвинулась с места. Подписанное в апреле 1994 года Соглашение о создании зоны свободной торговли также не привело ни к созданию единого для всех государств СНГ режима налогообложения товаров, произведенных в странах Содружества, ни к свободному перемещению капиталов, услуг и рабочей силы. Бюрократия, выступающая в роли архитекторов, часто маскировала провалы предложенных начинаний тем, что изобретательно меняла ключевые формулировки в документах. Так, скоро вместо зоны свободной торговли стали говорить о таможенном союзе. 6 января 1995 года Соглашение о Таможенном союзе было подписано между Российской Федерацией и Белоруссией, а спустя еще две недели - 20 января 1995 года - появилось многостороннее Соглашение о Таможенном союзе. Но и это не позволило изрядно заждавшимся жильцам справить новоселье.

Между тем неудачи не остановили полета мысли архитекторов. Из-под их пера стали появляться все новые и новые проекты. 26 марта 1996 года главы России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии подписали Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. Еще через три года - 26 февраля 1999 года - главы уже пяти государств (включая Таджикистан) подписали Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве. Потом у архитекторов появилась еще одна идея по дальнейшему совершенствованию взаимодействия. В итоге было решено сформировать новую структуру на базе Таможенного союза. Эта структура должна была обладать международной правосубъектностью, стать экономической международной организацией, расширяющей организационно-правовые возможности для решения задач интеграции. На подготовку документов ушло еще полгода работы специальной межправительственной рабочей группы. В итоге на свет появился проект с многообещающим названием ЕврАзЭС.

Население Таджикистана выживает за счет собственных ресурсов.
Фото Виктории Панфиловой

Новый проект - новые миражи

Евразийское экономическое сообщество - организация, созданная Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Россией и Таджикистаном 10 октября 2000 года. В соответствующем Заявлении глав перечисленных выше государств об учреждении ЕврАзЭС патетически провозглашалось, что "этот шаг - свидетельство единства политической воли руководителей пяти государств еще более решительно идти по пути взаимного многопланового сотрудничества с перспективой выхода на реальную интеграцию".

При создании ЕврАзЭС государства-участники исходили из того, что взаимодействие между ними в торгово-экономической области уже достигло такого этапа, на котором возникла потребность в более тесном сближении и унификации национальных законодательств, проведении мероприятий, направленных на увеличение совокупного экономического потенциала этих стран, согласованной структурной перестройки их экономик, для чего требуется использовать новые формы и механизмы взаимодействия. Основу для перехода к новому этапу интеграции якобы уже создали проведенная отмена тарифных и количественных ограничений, введение по большинству номенклатуры товаров общих таможенных тарифов, осуществление согласованных мер нетарифного регулирования, шаги по созданию единой таможенной территории, а также совместные действия в гуманитарной сфере. Уже в этом отношении стороны проявляли изрядную долю лукавства, выдавая желаемое за действительное.

Заявленные при создании ЕврАзЭС цели так и не удалось осуществить. Реального таможенного союза не возникло. Не удалось договориться даже о едином таможенном тарифе. Серьезные проблемы постоянно возникают со свободным движением внутри ЕврАзЭС не только товаров, но и капиталов и рабочей силы.

Тем не менее ЕврАзЭС действительно можно признать одним из наиболее эффективных многосторонних региональных объединений на постсоветском пространстве. Просто большинство других еще хуже. С чисто количественной стороны это не так заметно. Но все же напомним, что из СНГ в прошлом году вышла Грузия. А в состав ДКБ в период 1994-1999 годов входили Грузия и Азербайджан, которых сейчас нет в ОДКБ. ЕврАзЭС же пока лишь увеличивал свои ряды. В связи с решением, принятым на саммите Организации центральноазиатского сотрудничества в Санкт-Петербурге в октябре 2005 года, данная организация была фактически распущена и аккумулирована в состав ЕврАзЭС. Это означало, что тогда в ЕврАзЭС вступил Узбекистан. Данное событие с формальной точки зрения, безусловно, можно отнести к успехам ЕврАзЭС, поскольку Узбекистан обладает весьма большим экономическим потенциалом. Однако одновременно это создало ряд серьезных проблем для ЕврАзЭС. Возникла необходимость пересмотра целого ряда правовых положений, регламентирующих деятельности организации. Этот процесс так и не был завершен. Ведь Узбекистан в экономическом отношении сильно отличается от других стран ЕврАзЭС (по крайней мере - от России, Казахстана и Киргизии). Руководство Узбекистана на протяжении периода независимости старалось весьма умеренно проводить рыночные реформы в экономике, сохранять максимальный государственный контроль, сдерживать частную инициативу. Поэтому Узбекистан испытывал трудности с быстрой адаптацией к тем требованиям ЕврАзЭС, которые давно уже согласовали между собой другие его участники. Это обстоятельство в известной мере и привело к тому, что в конце 2008 года Ташкент решил приостановить свое членство в ЕврАзЭС (но не вышел из организации).

Сам по себе проект ЕврАзЭС также выгодно отличается от явно агонизирующего СНГ. Например: в ЕврАзЭС действует куда более рациональный порядок принятия решений. Высший орган ЕврАзЭС - Межгосударственный совет - принимает все решения на основе консенсуса, то есть так же, как и на саммитах СНГ. Но во всех иных органах, в том числе вспомогательных, решения принимаются квалифицированным большинством в 2/3 голосов. При этом принципиальным является зависимость количества голосов каждой стороны от ее экономического потенциала и взноса в бюджет Сообщества. До приема в ЕврАзЭС Узбекистана действовала следующая шкала: Белоруссия и Казахстан вносили каждый по 20%, Киргизия и Таджикистан - по 10%, а самый весомый вклад был у России - 40%. Затем шкала изменилась: доля России осталась прежней - 40%, Белоруссия, Казахстан и Узбекистан вносили по 15%, а Киргизия и Таджикистан - по 7,5%. Сейчас вернулись к первоначальному варианту. В этой связи нельзя не отметить, что и в этом отношении (квоты распределения голосов) Россия шла на явные уступки своим партнерам по ЕврАзЭС, поскольку реально ее экономический вес в данном объединении составлял не менее 2/3.

Несмотря на всю критику, нельзя не отметить одно важное обстоятельство: в настоящее время все страны, входящие в данное объединение, на официальном уровне не стараются открыто дистанцироваться от России, а тем более проводить откровенно антироссийскую политику. С большинством государств - членов ЕврАзЭС в последние годы у России заключаются новые договоры и соглашения, причем многие из них имеют весьма масштабный характер. Этот процесс можно наблюдать как в отношении экономически сильных государств - таких как Казахстан и Белоруссия, так и экономически слабых - таких как Киргизия и Таджикистан. Это говорит о том, что современная экономически окрепшая Россия вполне способна использовать для усиления своего влияния на соседние государства рыночные механизмы, хотя в то же время никак не может отойти от практики безвозмездной или льготной помощи, которая преобладала в рамках СНГ.

В ЕврАзЭС не удалось создать единого таможенного пространства. Не реализована также идея совместного вступления стран - членов ЕврАзЭС в ВТО (Киргизия фактически вступила в ВТО сепаратно, еще когда существовал Таможенный союз внутри СНГ - в 1997 году). Нет сколько-нибудь ощутимого эффекта и от деятельности по разработке основ законодательства ЕврАзЭС. По-прежнему каждая страна принимает собственные нормативные акты, нормы которых мало корреспондируются с законодательными нормами, действующими в других странах ЕврАзЭС.

В итоге уже в рамках ЕврАзЭС пришлось корректировать ранее провозглашенные планы. Два года назад было принято решение вычленить из участников ЕврАзЭС тройку лидеров - Россию, Белоруссию и Казахстан, которые и договорились между собой создать единое таможенное пространство к 2010 году. Эти же страны решили, что после создания таможенного союза они вместе будут вступать в ВТО. Однако пока нет однозначных свидетельств, что и этот вариант сумеют претворить в жизнь.

Тем не менее продолжение усилий по совершенствованию деятельности ЕврАзЭС выгодно России хотя бы по той причине, что внутри данной организации ее члены импортируют большие объемы товаров, произведенных в России. Россия экономически доминирует в ЕврАзЭС, и это обстоятельство может помочь укреплению позиций российского бизнеса в государствах - членах данной организации, а значит, и получить возможность оказывать влияние по другим направлениям на политический курс этих стран.

Последнее обстоятельство наглядно было продемонстрировано на последнем саммите ЕврАзЭС. Столкнувшись с негативным влиянием мирового финансового кризиса, все без исключения партнеры Москвы по ЕврАзЭС, как поросята из упомянутой выше сказки, стремглав бросились к России за помощью и поддержкой. В очередной раз Россия широко раскрыла объятия своим партнерам. В созданный по итогам саммита антикризисный фонд ЕврАзЭС из 10 млрд. долл. - 7,5 млрд. внесет Россия. Казахстан, руководство которого постоянно заявляло о своем лидерстве в интеграционных усилиях на постсоветском пространстве, внесет лишь 1 млрд. Доля же остальных членов ЕврАзЭС пока даже не определена. Тем самым стабилизационные кредиты в очередной раз будут спонсироваться за счет российских налогоплательщиков.

Укрепит ли это решение ЕврАзЭС - покажет время. Союзникам, безусловно, надо помогать в трудные минуты. Но ЕврАзЭС - все же не собес. Основная проблема этой структуры по-прежнему состоит в том, что она так и не сумела стать эффективным кооперативом, в котором каждый его участник работает с полной отдачей своих сил ради общего блага.

ОДКБ: от политического к военному союзу

Судьба ОДКБ во многом перекликается с практикой ЕврАзЭС. Первые три года после заключения Ташкентского договора еще сохранялась надежда на то, что вместо могучей военной машины Советского Союза удастся создать нечто подобное. Руководство ДКБ рассчитывало преодолеть национальный эгоизм и общими усилиями сформировать новую эффективную систему региональной безопасности, включавшую бы и объединенные военные группировки. Но, увы, этим планам не суждено было сбыться. Не помогло даже то обстоятельство, что ряд членов ДКБ столкнулись с вполне явной военной угрозой своему суверенитету. Угрозой, с которой эти страны не смогли справиться в одиночку. Так во время "баткентских войн" малочисленный (всего несколько десятков штыков) отряд исламистских боевиков сумел нагнать страху на целое государство - Киргизию, армия которой умудрилась допустить пленение своего министра обороны.

Структуры военно-политического сотрудничества на постсоветском пространстве также постоянно изменяли детали в основополагающих чертежах. Менялись состав участников, отдельные приоритеты сотрудничества и даже само название региональной структуры. С мая 2002 года она стала именоваться Организацией Договора о коллективной безопасности. После этого был определенный период (2004-2007 годы), когда руководство этой организации стало склоняться к идее реформирования ее в многофункциональную структуру. Ведь по старой советской традиции у кого больше функций, тот вправе рассчитывать на большее финансирование из бюджета. Чем больше направлений деятельности - тем больше требуется рабочих мест для чиновников. ОДКБ стал заниматься и составлением списков террористических организаций, и борьбой с наркотрафиком, и борьбой с нелегальной миграцией, и предупреждением стихийных бедствий. Сфера военного сотрудничества ради укрепления совместной обороноспособности де-факто перестала быть доминирующей. Политическая компонента явно превалировала над военной.

Но события августа 2008 года заставили руководство ряда государств - членов ОДКБ трезвее оценить ситуацию. Военная угроза, несмотря на все разговоры политиков о приверженности миру и бесконфликтному развитию, не перестала быть реальной. Поэтому к последнему саммиту ОДКБ постарались подготовиться куда лучше, чем это было до этого. По сути дела, был сделан первый шаг к той системе, которая задумывалась еще в начале 90-х годов прошлого века. Ведь принятое решение о создании Коллективных сил оперативного реагирования призвано наконец сформировать единую, высокопрофессиональную и боеспособную группировку ОДКБ.

И пусть пока не все члены этой организации полностью разделили этот подход (при особом мнении остался президент Узбекистана Ислам Каримов, заявивший, что войска его республики не войдут в Коллективные силы на постоянной основе, а будут присоединяться к ним в случае необходимости). Прогресс виден даже в сравнении с уже существующим проектом - Коллективными силами быстрого развертывания Центрально-Азиатского региона (КСБР), созданными на основе решения от 2001 года. Последние представляют собой военное формирование, в которое каждое государство ОДКБ выделяет специальные подразделения постоянной готовности. В мирное время эти части находятся на территории своих стран и подчиняются национальным командованиям. Экипировка, обучение и снабжение данных подразделений лежит на национальных правительствах. Но при этом вооружение, средства связи у подразделений, выделенных в коалиционную группировку, должны быть сопрягаемы, а подготовка осуществляется по аналогичным программам. В случае чрезвычайной ситуации по решению Совета коллективной безопасности ОДКБ эти формирования переходят в подчинение командования группировки и выдвигаются в указанный район в зоне их ответственности. Таким образом, это переходная форма от "национального ополчения" к "общей гвардии".

Коллективные силы оперативного реагирования будут строиться на иных организационных основах. Местом их дислокации станет территория России. Они получат единое командование и самое лучшее вооружение. Их численность может составить 15 тыс. "штыков". В таком виде эти части действительно в будущем могут стать костяком той силы, которая укрепит мышцы ОДКБ и превратит эту организацию в полноценный военный союз.

Региональные организации на постсоветском пространстве - ЕврАзЭС и ОДКБ - пока не сумели на практике доказать свое предназначение. Их строительство продолжается. К сожалению, постоянно появляющиеся все новые и новые проекты в известной степени тормозят движение вперед. Мы видим лишь, как расходуются строительные материалы, но нового здания, в котором было бы обеспечено безопасное экономическое общежитие наших независимых государств, так и не появилось.

Об авторе: Аждар Куртов - аналитик Российского института стратегических исследований.

16.02.2009 |