А. Чеботарев: Какой должна быть национальная политика Казахстана?

Казахстан исторически был и остается территорией пересечения торговых путей, миграционных потоков, хозяйственных и культурных связей, активного межэтнического и межконфессионального взаимодействия. Благодаря всему этому, современное казахстанское общество отличается своим высоким многонациональным, многоконфессиональным и поликультурным укладом. Сегодня в республике проживают представители около 130 этносов.

Все это обуславливает необходимость реализации государством политики, направленной на поддержание и развитие гармоничных отношений между населяющими республику этносами и народностями. Вместе с тем, хотя руководство страны и демонстрирует заметное проявление своего  внимания вопросам межэтнических отношений, в данной сфере жизнедеятельности казахстанского общества и государства наблюдается немало серьезных проблем.

В свою очередь одним из факторов этого обстоятельства следует считать недостаточно эффективную национальную политику государства. А если быть более точным, то фактическое отсутствие таковой вообще. Подтверждением такого вывода является то, что в республике нет, во-первых, четко сформулированной и целостной концепции или государственной программы национальной политики, и, во-вторых, специального органа, занимающегося непосредственно ее реализацией, каковым был действующий в 1995-1997 гг. Государственный комитет по национальной политике.

В связи с этим естественно встает вопрос, какой должна быть национальная политика Казахстана? Представляется, что ответ на него следует искать прежде всего в правильном понимании термина и сущности этого важного направления государственной деятельности. Однако, очевидно, что сделать это не так уж и просто, поскольку однозначного определения понятия «национальная политика» (НП) ни в научной, ни в официальной терминологии нет.

Так, например, на российском Интернет-портале «Глоссарий.ru» НП определяется как политика многонациональных государств по отношению к проживающим в них нациям, народностям, племенам [1]. Как видим, в данном случае все здесь сводится исключительно к государству и его органам. При этом нет четкого представления о том, в чем именно данная политика выражается.

Несколько иную трактовку НП дают представители Кафедры теоретической и прикладной политологии Факультета международных отношений Казахского национального педагогического университета им. Абая. По их мнению, она представляет собой деятельность государства и других политических институтов по урегулированию и решению межнациональных отношений, управления этническими процессами [2]. Здесь уже, во-первых, расширен состав субъектов, обеспечивающих реализацию национальной политики, в лице не только государства, но и других политических институтов (партии, неправительственные организации, местное самоуправление, религиозные объединения и т.д.). Во-вторых, четко обозначен функциональный аспект НП.

В то же время ряд ученых-обществоведов, особенно этнологов, предпочитают использовать совсем иной термин - «этнополитика». К примеру, российские этнологи Александр Садохин и Юрий Шабаев считают, что НП есть политика обеспечения национальных интересов государства и всех его граждан, осуществляемая как внутри данного государства, так и на международном уровне [3]. То есть, в этом случае ученые сочетают два понятия - «государство» и «нация». В связи с этим применение терминов «национальный» и производные от него представляются ими неподходящими для определения политики государства в области межэтнических отношений.

Что же касается этнополитики, то ее суть заключается в координации усилий всех государственных органов в деле решения проблем этнических общностей, в организации их диалога с властью, в позитивном межобщинном диалоге, в согласовании действий всех заинтересованных сторон при урегулировании этнополитических и этнических конфликтов. При этом ученые утверждают, что в многонациональном государстве этнополитика не может быть некой всеохватывающей стратегией, а должна представлять собой набор конкретных стратегий, адаптированных к конкретным условиям регионов, этническому составу их населения, характеру межэтнических связей и т.д. [4].

Таким образом, этнополитика, с одной стороны, предполагает участие координирующее государства в ее реализации. С другой стороны, здесь четко прослеживается представление в качестве основного субъекта непосредственно этнические группы и общности. При этом за основу выработки и проведения этпополитики берется не общенациональный, а региональный и локальный уровни.  

Иначе говоря, этносы и народности должны не выступать фактически безучаствующими объектами национальной политики того или иного государства, а быть наряду с ним полноправными субъектами процесса разработки и реализации этнополитики. По логике вещей такой подход обуславливает необходимость разработки соответствующих программ, концепций, планов и иных соответствующих документов специалистами в области межэтнических отношений и заинтересованными представителями тех или иных этносов. А уже принимать и, что более важно, выполнять их обязаны будут соответствующие государственные органы и их должностные лица.

Однако в реальной практике постсоветских государств, включая и Казахстан, наблюдается совсем иная ситуация, где во главе угла стоит именно «НП». Другое дело, что в некоторых из них эта политика имеет соответствующее институционально-правовое оформление, чего нельзя сказать про нашу страну. В России, к примеру, действует Концепция государственной национальной политики РФ, утвержденная еще 15 июня 1996 года. Более того, что примечательно, аналогичные концепции были приняты и имеются в ряде субъектов федерации (Бурятия, Коми, Марий Эл, Чечня, Красноярский край, Архангельская область и др.). 

Вместе с тем обращает на себя внимание, что в самом основополагающем федеральном документе нет определения ключевого понятия, то есть НП (!!! - прим.). Хотя при этом в данной концепции обозначены ее принципы, цели, задачи и основные направления. Здесь лишь говорится о том, что государственная национальная политика основывается на принципах Конституции РФ и общепризнанных нормах международного права и находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов РФ, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ [5].

Тем самым в России на официальном уровне НП фактически сводится к принятию и выполнению государством и его органами в центре и на местах соответствующих нормативно-правовых актов. Правда, известно, что течение двух последних лет российские власти выступили с инициативой разработки и принятия новой Концепции госнацполитики. И хотя этот процесс в силу определенных причин явно затянулся, тем не менее не исключено, что данный документ все же будет принят теперь уже при новом президенте РФ и в нем найдет свое отражение то, чего нет в действующей концепции.

С точки зрения точной и ясной терминологии недалеко от России ушла Молдова, где с 19 декабря 2003 года действует Концепция национальной политики РМ. Из этого документа, в частности, следует, что НП направлена на укрепление независимости и суверенитета страны, создание благоприятных условий для свободного развития всех этнических и языковых сообществ,  их интеграцию в единый народ Молдовы [6]. Несмотря на довольно прогрессивный стиль данного положения, все же нельзя не отметить отсутствие в данной концепции четкого определения самой НП.

Единственным на этом фоне исключением является проект Закона Украины «О концепции государственной этнонациональной политики Украины», разработанный еще 8 августа 2000 года. Согласно этому документу этнонациональная политика рассматривается как система мероприятий государства, направленных на удовлетворение потребностей украинской нации, представителей других этносов, коренных народов и национальных меньшинств, которые являются составными частями украинского общества; украинской диаспоры, которая связана с ядром украинского этноса; депортированных по национальному признаку лиц, которые возвращаются в Украину, связанных со спецификой этнокультурного развития, регулированием межэтнических отношений, устранения факторов межэтнической напряженности и межэтнических конфликтов, обеспечением участия в процессе государственного строительства разных структурных этнонациональных компонентов украинского общества [7].

Хотя указанное положение и предполагает однозначно главенствующую роль государства в области межэтнических отношений, тем не менее сам рассматриваемый документ уже более-менее основан на критериях именно этнополитики, а не НП, особенно в ее российской официальной трактовке. Правда, по неизвестным причинам украинская концепция «государственной этнополитики» до сих пор не принята.

Так или иначе, но в Казахстане вообще нет однозначного и конкретного объяснения ни понятия, ни сущности национальной политики государства. 

Очевидно, что сегодня наибольшее отношение к сфере межэтнических отношений в республике имеет Ассамблея народа Казахстана (АНК), созданная 1 марта 1995 года и действующая в статусе сперва консультативно-совещательного органа, затем «учреждения» при президенте РК. Вместе с тем в утвержденной указом главы государства от 26 апреля 2002 года Стратегии АНК на среднесрочный период (до 2011 года) говорится лишь о том, что Ассамблея должна активно участвовать в реализации государственной национальной политики. А 4-й раздел рассматриваемого документа посвящен приоритетным направлениям деятельности АНК по формированию и реализации данной политики. Но вот что именно представляет собой национальная политика Казахстана, стратегия почему-то об этом «умалчивает». 

Нельзя также не отметить, что в этом документе содержится тождественное госнацполитике по смыслу, но несколько отличное от него по своему содержанию понятие, как «государственная политика в области межэтнических отношений». При этом стратегия АНК подчеркивает необходимость объединения для ее реализации организационных, интеллектуальных и иных ресурсов общества и государства [8].

Судя по всему, разработчики данной стратегии, оперируя в ее тексте обоими указанными выше понятиями, попытались создать определенный «гибрид» госнацполитики и этнополитики. Но при этом они либо забыли, либо сознательно, в силу определенных причин, не стали раскрывать их понятие и сущность. Хотя не исключено, что эти люди просто напросто не смогли подобрать нужные определения.   

Попытку восполнить соответствующие «пробелы» своих коллег из администрации главы государства предприняли чиновники из аппарата правительства. В результате последнее своим постановлением от 28 июня 2006 года утвердило Программу совершенствования казахстанской модели межэтнического и межконфессионального согласия на 2006-2008 годы.

Прежде всего, данный документ устанавливает 10 принципов государственной национальной политики, включая  равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка и религии, запрет любых форм ограничения данных прав граждан по соответствующим признакам, сохранение исторически сложившейся целостности Казахстана, гарантия прав народов республики в соответствии с Конституцией и нормами международного права, содействие развитию их национальных культур и языков и т.д. Далее здесь отмечено, что национальная политика должна стать консолидирующим фактором, отражающим все многообразие интересов проживающих в Казахстане диаспор, имеющая в своем арсенале четкие механизмы их согласования [9].

Однако, несмотря на все это, действия разработчиков данной программы вызывают неоднозначную оценку. Во-первых, обозначив своего рода идеолого-нормативное содержание НП, они точно так же, как и разработчики стратегии АНК, не затруднили себя определением этого понятия. Во-вторых, они честно признали, что НП еще только «должна стать», но пока что она не является «консолидирующим фактором». По сути же дела правительство вольно или невольно подтверждает лежащую в основу данной статьи гипотезу об отсутствии в Казахстане национальной политики как таковой.

Наконец, даже в различных выступлениях и интервью президента РК Нурсултана Назарбаева и иных высокопоставленных чиновников, посвященных вопросам межэтнических отношений, не прослеживается ни объяснения сущности, ни единой линии в понимании значения госнацполитики.

В частности, выступая 24 октября 2006 года на 12-й сессии АНК, глава государства назвал национальную политику в качестве одной из основных причин успеха Казахстана в гармонизации межнациональных отношений. Он также отметил, что на заре независимости эта политика должна была решить два вопроса: реализацию права казахов как государствообразующей нации и недопущение  ущемления прав вообще всех казахстанцев по национальному признаку [10].

Вместе с тем президент подчеркнул, что обе эти задачи уже решены. В таком случае помимо отсутствия четкого определения НП становится неясным и то, какие же конкретные задачи стоят теперь перед государством в рамках данного направления его деятельности? Единственно, что можно узнать насчет госнацполитики из данного выступления главы государства, это о ее «взвешенном» характере, стратегической направленности и  недопущении ущемления национального достоинства граждан. Но все это опять же отдельные характеристики НП, тогда как обозначение конкретной сути этого направления государственной деятельности остается в «тени».

Небезынтересной также представляется понимание НП со стороны ведущих функционеров Ассамблеи народа Казахстана. Так, по мнению бывшего заместителя председателя АНК Жуматая Алиева, основополагающей идеей национальной политики является формирование казахстанской нации как единой этнополитической общности на основе межэтнической интеграции (духовно-культурного единения) [11]. Другой же зампредседателя АНК Сергей Дьяченко полагает, что одним из базовых элементов национальной политики является целенаправленное развитие казахского культурного ядра при одновременном создании благоприятных условий для других этносов [12].

Как видим, озвученные практически в одно и то же время равными по статусу должностными лицами АНК точки зрения относительно национальной политики заметно отличаются друг от друга. Если в первом случае акцент был сделан на общенациональные ценности, то второй подход носит ярко выраженный этноцентристский характер, обосновывающий определенное превосходство коренного этноса над остальными народами республики.

Таким образом,  представляется, что без понимания сущности национальной политики государства не возможна и ее полноценная реализация. С другой стороны, сегодня есть мнения относительно сомнения в необходимости ее проведения вообще. К примеру, российский политолог Владимир Малахов считает, что, если под политикой понимать деятельность по принятию коллективно обязывающих решений, то в демократическом государстве «национальной политики» как отдельной сферы деятельности существовать не может [13].

Отсюда следует, что важно вовсе не то, что есть на самом деле национальная политика и какой ей следует стать, а быть или не быть ей вообще. И надо признать правоту российского ученого, поскольку его точка зрения доказана практикой развитых зарубежных стран. Несмотря на полиэтнический состав населения многих из них, здесь вместе с тем фактически нет своей НП. Во всяком случае, в ее постсоветском понимании и исполнении.

Однако в Казахстане и других странах СНГ, ни одна из которых еще не вышла на уровень зарубежных стандартов демократии, гражданского общества и правового государства, нацполитика является неотъемлемым атрибутом. Во многом ввиду того, что значительная часть их граждан воспринимает ее как некую панацею от всевозможных межэтнических «потрясений». А для правящих здесь сил НП плюс к этому представляет собой еще и инструмент для манипулирования указанной частью общества и обоснования на этой волне незыблемости своей власти.    

В связи с этим приходится признать определенную адекватность сложившейся в республиках бывшего СССР ситуации проведения здесь государственной «национальной» или «этнонациональной» политики. Но, так или иначе, первоначально следует добиться от властей ее четкого обозначения. В противном случае уровень их манипулирования широкими массами будет только возрастать, что отчетливо наблюдается в Казахстане. К тому же по своему идейно-концептуальному содержанию и характеру реализации эта политика должна максимально отвечать интересам и ожиданиям всех без исключения этносов и народностей республики. А уж после всего этого более-менее станет ясно, либо НП в перспективе отомрет совсем как, выражаясь словами г-на Малахова, «реликт советской эпохи», либо примет иные формы, ценности и смысл, приближаясь к этнополитике развитых стран мира.      

Использованные источники:

1. Национальная политика // http://www.glossary.ru/.

2. Программа кандидатского минимума по специальности 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы  и технологии // www.kaznpu.kz.

3. Садохин А.П., Шабаев Ю.П. Этнополитология: Учебное пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. - С. 133.

4. Там же, С. 139-140.

5. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации // Национальные отношения. Отечественные и международные правовые документы. - М.: ИД «Этносфера», 1998. - С. 41.

6. Закон об утверждении Концепции национальной политики Республики Молдова // http://www.parlament.md/.

7. Проект Закона Украины «О концепции государственной этнонациональной политики Украины» // http://www.rdu.org.ua/.

8. Стратегия Ассамблеи народа Казахстана на среднесрочный период (до 2011 года) // www.akorda.kz.

9. Программа совершенствования казахстанской модели межэтнического и межконфессионального согласия на 2006-2008 годы // www.government.kz.

10. Выступление Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева на ХІІ сессии Ассамблеи народов Казахстана (Астана, 24 октября 2006 года) // www.zakon.kz.

11. Ойшибаева Ж. Ассамблея - апробированная структура // Литер. - 2007. - 21 апреля.

12. Дьяченко С.А. Опора национального согласия и единства // Казахстанская правда. - 2007. - 11 мая.

13. Малахов В.С. Настоящее и будущее «национальной политики» в России // Прогнозис. - 2006. - № 3. - С. 157.