Хан-Тенгри

Историко-культурный и общественно-политический журнал

Проблемы и перспективы евразийской интеграции

«СИЛЬНОЕ ОСВЕЖАЮЩЕЕ ВПЕЧАТЛЕНИЕ...». Ревизия графа К. К. ПАЛЕНА в Туркестане

Дата:

О том, как Российская империя выстраивала систему администрирования Туркестанским краем, рассказывает преподаватель Бухарского государственного университета Нигора Махмудова

«СИЛЬНОЕ ОСВЕЖАЮЩЕЕ ВПЕЧАТЛЕНИЕ...». Ревизия графа  К. К. ПАЛЕНА в Туркестане

О том, как Российская империя выстраивала систему администрирования Туркестанским краем, рассказывает преподаватель Бухарского государственного университета Нигора Махмудова.


Пален2.jpg

Граф Константин Иванович Пален

К середине XIX в. в правящих кругах Российской империи усилился интерес к Средней Азии, обусловивший начало завоевательной кампании в этом регионе. Она была вызвана двумя актуальными для России проблемами как политического, так и экономического характера. Первую составляли обострившееся русско-английское соперничество и необходимость укрепления позиций России после поражения в Крымской войне; вторую — удовлетворение растущих потребностей российской экономики в новых рынках сбыта и источниках сырья. 

В марте 1865 г. из завоёванных к этому времени территорий по решению особого комитета по Средней Азии, куда входили представители от Военного министерства, министерств иностранных дел, внутренних дел, русского командования в Средней Азии, в составе пограничного Оренбургского генерал-губернаторства была создана Туркестанская область. Её первым военным губернатором был назначен генерал-майор М. Г. Черняев. На вопрос — «Какая выгода России от этих завоеваний?» — генерал-лейтенант М. А. Терентьев, принимавший активное участие в завоевательной кампании, чётко ответил: 

«Первая выгода — заключается в обеспечении приуральской окраины; вторая выгода — обеспечение нашей торговли… Третья выгода, достигнутая нами, состоит в том, что с теперешних позиций, мы можем не только в проектах, но и в действительности угрожать Британской Индии».

Включая в состав России завоёванные территории, царизм, прежде всего, должен был создать эффективную систему управления ими, причём такую, которая позволила бы максимально обеспечить их экономическое освоение. Создавалась она постепенно в соответствии с ходом завоевательной кампании. 

Первым документом, регламентирующим управление завоёванными территориями, было «Временное положение об управлении Туркестанской областью», разработанное Военным министерством. Оно было утверждено императором Александром II 6 августа 1865 г. Его главная цель состояла «в установлении в новых русских владениях спокойствия и безопасности путём определения общих начал управления». Согласно этому положению, вся власть в области была сосредоточена в руках военных. На гражданскую администрацию возлагался лишь общий надзор за местным населением без права вмешиваться в его внутренний быт, земельные и правовые отношения. 

Однако в результате завоевательной политики царской России Русский Туркестан географически расширялся, что, естественно, требовало пересмотра и соответствующей нормативно-правовой базы. В связи с этим были подготовлены «Положения об управлении краем», представленные в «Положении об управлении Сырдарьинской и Семиреченской областями» 1867 г. и в «Положении 1886 г.» и сохранявшие принцип «военно-народного» управления, однако внёсшие целый ряд существенных ограничений в права администрации. 

Прежде всего, сужались права Туркестанского генерал-губернатора путём создания при нём Совета. Эта новая управленческая структура получила право законодательной инициативы в вопросах, связанных с управлением краем, а также решала все вопросы поземельноподатного устройства и земского хозяйства. 

Введение в действие «Положения 1886 г.» затронуло полномочия туркестанского генерал-губернатора и во внешнеполитических вопросах. Созданное в январе 1886 г. Российское Императорское политическое агентство в Бухаре было органом Министерства иностранных дел. Теперь оно стало официально представлять Российскую империю в Бухарском эмирате и заниматься всеми вопросами русско-бухарских отношений, тогда как раньше эти функции выполнял Туркестанский генерал-губернатор в соответствии с полномочиями, лично предоставленными царём первому Начальнику края К. П. фон Кауфману. С 1899 г. все внешнеполитические вопросы в Туркестане были поставлены под контроль Министерства иностранных дел. Они были переданы специальному чиновнику, который, официально находясь при туркестанском генерал-губернаторе, в большей степени был подчинён Министерству иностранных дел. 

Новое «Положение» ограничило также права местной администрации в области судопроизводства, компенсировав их расширением полицейских и карательных функций. Таким образом, в июне 1886 г. завершился длительный процесс выработки окончательного варианта нового «Положения об управлении Туркестанским краем». Он длился почти 18 лет — с октября 1868 г. по июнь 1886 г. Его разработка была начата ещё при первом генерал-губернаторе края К. П. фон Кауфмане, продолжена при М. Г. Черняеве и завершена при Н. О. Розенбахе. «Положение 1886 г.» стало законодательным актом, по которому (с незначительными дополнениями) Туркестанский край фактически управлялся до 1917 г. 

К концу XIX в. административное деление Туркестанского края претерпело целый ряд изменений: Зеравшанский округ был преобразован в Самаркандскую область; к Сырдарьинской области был подключён Амударьинский отдел; Ферганская область, созданная в 1876 г. из южной части Кокандского ханства, осталась неизменной. Эти три области (Самаркандская, Сырдарьинская и Ферганская) считались «коренными областями» края. Семиреченская область, ранее входившая в состав Туркестанского генерал-губернаторства, в 1882 г. была выведена из его состава и включена в состав Степного генерал-губернаторства, но в 1899 г. была вновь возвращена в состав Туркестанского генерал-губернаторства. 

Самой молодой из Туркестанских областей была Закаспийская. Она была образованна в 1881 г. и до 1890 г. входила в состав Кавказского наместничества, в 1890–1897 гг. находилась в непосредственном ведении Военного министерства, а в 1899 г. была присоединена к Туркестанскому генерал-губернаторству. 

В связи с этими территориальными преобразованиями к началу XX в. стала настоятельно ощущаться необходимость упорядочивания управления этими новыми единицами, т. е. встал вопрос о выработке нового законодательства об управлении краем. Этого же требовали и усиливающиеся тенденции сужения функций местной царской администрации и, прежде всего, генерал-губернатора, в вопросах управления экономикой Туркестана из-за активного вторжения в эту систему созданных в центре новых административных структур, подведомственных только таким органам, как Министерство финансов, Управление земледелия и государственных имуществ, Переселенческое управление и др., и потому совершенно автономных в своей деятельности. Кроме того, усилилось недовольство российских предпринимателей подчинением Туркестанского генерал-губернаторства исключительно Военному министерству. Они настаивали на включении его в единую систему управления российскими губерниями, т.е. передачи его в ведомство Министерства внутренних дел. 

Учитывая всё это, 17 апреля 1906 г. Совет Министров поручил военному министру и министру внутренних дел подготовить передачу управления Туркестанским краем из Военного министерства в Министерство внутренних дел. Но неожиданно это решение не получило всеобщей поддержки в правительственных кругах Российской империи. Против выступили Кабинет Министров, министерства юстиции и внутренних дел. Они считали, что в условиях нестабильной политической ситуации в стране, сложившейся после событий 1905 г., более целесообразно «сохранить существующую систему управления краем и его подчинение только военному министру до более спокойных времён». По их мнению, прежде чем менять систему управления краем, разумнее было бы более детально разобраться в том, как работала действующая система управления и каково вообще его внутреннее положение. 

Поэтому Совет Министров в июне 1907 г. постановил: «Отсрочить передачу заведывания управлением Туркестанским краем из Военного министерства в Министерство внутренних дел до введения нового положения об управлении этим краем». Для выработки очередного проекта было образованно Особое междуведомственное совещание под председательством тайного советника К. А. Нестеровского. Оно же должно было обсудить условия и порядок передачи края в ведение Министерства внутренних дел. 

Ввиду этих обстоятельств, а также в связи с назревшей необходимостью иметь в правительстве как можно более полные сведения о Туркестанском крае и особенно о Закаспийской области, которая всё ещё оставалась недостаточно исследованной, Николай II 8 марта 1908 г. принял решение о проведении новой сенаторской ревизии Туркестанского края. Работа Особого междуведомственного совещания под председательством тайного советника Константина Нестеровского была приостановлена до получения результатов ревизии. 18 июня 1908 г. особым указом императора руководить этой ревизией было поручено опытному царскому чиновнику, сенатору, гофмейстеру графу Константину Константиновичу Палену, сыну известного царедворца графа К. И. Палена, сделавшего при дворе блестящую карьеру. 

Сенатор Пален был убеждён в цивилизаторской миссии России в Туркестане. 

«Русская власть, — писал он в отчёте о результатах ревизии, — принесла в Туркестан общемировую цивилизацию в виде железных дорог, телеграфа, почты, культуры новых растений и обрабатывающей промышленности и тем выдвинула край в Европу, приобщив к общемировому товарообороту». 

В то же время он прекрасно осознавал, что помимо цивилизаторской миссии, Российская империя от завоевания края получила огромную практическую выгоду: 

«1) с точки зрения финансовой политики, как источник государственных доходов и как новый рынок для продуктов внутреннего производства, 2) с точки зрения колониальной политики, как новый объект перемещения избытка населения из Центральных губерний». 

Следует, однако, отметить, что во время ревизии эта убеждённость Палена была несколько поколеблена увиденным в крае. Начиная ревизию, сенатор был наделён правительством чрезвычайными правами и полномочиями, значительно превышающими предусмотренные инструкцией для сенаторских проверок. Министром юстиции для него была составлена специальная инструкция, в которой указывалось, что ревизии в Туркестане подлежали все ведомства — и правительственные, и общественные. Исключение составляли Правления православным духовенством и войсками. Ревизия должна была «осветить всесторонне настоящее положение края и дать материалы для составления нового положения об управлении Туркестанским краем; обсуждения условий и порядка передачи этого края в ведение Министерства внутренних дел; а также обратить внимание на неправильность и злоупотребления местной администрации».

Это были главные цели ревизии. Ревизующему сенатору предоставлялись также особые права: 1) входить в правительственный Сенат с представлениями об отмене общих приказов и циркулярных распоряжений генерал-губернатора, военных губернаторов и других административных властей в случае признания их ревизующим сенатором неправильными или незаконными; 2) возбуждать уголовное преследование, устранять от должности и предавать суду должностных лиц всех ревизуемых ведомств личной властью сенатора без сношения с начальством, за исключением лиц, занимающих должности четвёртого класса и выше. 

Помимо этой инструкции, царским указом от 18 июня 1908 г. сенатору К. К. Палену было дано «Особое высочайшее наставление», состоящее из 26 параграфов. В них содержался перечень вопросов, на которые проверяющие обязательно должны были обратить внимание и дать исчерпывающие ответы. Таким образом, из «Инструкции» и «Особого наставления…» следовало, что ревизия под руководством сенатора К. К. Палена должна была самым тщательным образом изучить положение Туркестанского края, подготовить материалы для составления нового положения по его управлению и обсудить возможные условия и порядок передачи края из ведения Военного министерства в ведение Министерства внутренних дел. 

Следует отдать должное сенатору К. К. Палену и его команде — ревизия дала исчерпывающие ответы на все поставленные вопросы. К работе комиссии были привлечены специалисты. В своих мемуарах К. К. Пален вспоминал, что собрал коллектив молодых чиновников, большинство из них лично знакомых с ним. 

В Петербургской газете «Биржевые новости» отмечалось: «Сенатором графом К. К. Паленом представлен Министру юстиции для утверждения список двадцати семи лиц, приглашённых сенатором в качестве его сотрудников. Среди последних находятся преимущественно представители прокуратуры и судебной магистратуры. В качестве сотрудников сенатора Палена выезжают в Туркестан — прокурор Санкт-Петербургского окружного суда Трегубов, товарищи прокурора того же суда господа Аккерман, Савич и Штемпель, а также несколько представителей прокуратуры провинциальных судов и несколько человек провинциальных судей». 

В Туркестане к работе комиссии К. К. Пален привлёк также и местных специалистов, особенно аграрников. С командой помощников он прибыл в Ташкент в конце июня 1908 г. В своих мемуарах К. К. Пален писал, что в то время доехать в Ташкент из Санкт-Петербурга через Москву, Самару, Оренбург можно было за шесть с половиной дней. Но он выбрал более длинный путь: вначале по Волге до Самары, а затем по железной дороге через Оренбург до Ташкента, где ему и его сопровождающим была устроена торжественная встреча. 

Комиссия приступила к ревизии 18 июля 1908 г. В её работе прослеживается два этапа: первый — с июля до конца декабря 1908 г., когда К. К. Пален со своими сотрудниками выехал на несколько месяцев в Санкт-Петербург; второй — с 13 апреля до 18 июня 1909 г. 

Данная ревизия вызвала большой резонанс в туркестанском обществе. Газета «Вечер» писала, что её приезд разделил общество на два лагеря. Первый, состоявший из старожилов края, осуждал приезд проверяющих, стремясь доказать, что за местной администрацией не числится никаких особых преступлений. Второй, состоявший из тех, кто приехал в край недавно и объективно оценивал происходящие события, выступал за необходимость генеральной чистки «мирно покоящихся сатрапов с их приспешниками».

Бесспорно, туркестанская администрация проявляла недовольство по поводу назначения ревизии и оказывала комиссии всяческое скрытое противодействие. «С приездом ревизующих в край, — писали «Биржевые ведомости», — по канцелярии Туркестанского генерал-губернатора было сделано распоряжение — отвечать сенатору только на поставленные вопросы. Давать справки елико возможно в сокращённом виде». В газете приводится такой пример: «Сенатор затребовал от канцелярии Туркестанского генерал-губернатора в трёхдневный срок справку о полиции. Составление этой справки было поручено за 50 рублей человеку, незадолго до этого уволенному со службы по представлению Палена за взяточничество». 

В июле 1908 г. члены комиссии, разделившись на группы по нескольку человек, начали проверку во всех пяти областях края. Необходимая информация собиралась очень тщательно. Так, когда в процессе работы выяснилось, что представленными областными статистическими комитетами сведения о состоянии земледелия и землепользования в крае не дают возможности детально их изучить из-за отсутствия единой методики составления, по распоряжению К. К. Палена члены комиссии провели собственное статистическое обследование. По специально составленной «Анкете сенаторской ревизии» была проведена сплошная подворная перепись дехканских хозяйств в заранее выбранных волостях, которые должны были представлять различные географические зоны, соответственно с различным характером земледелия, приёмами землепользования и хозяйственным укладом. В соответствии с рельефом местности и климатическими особенностями края были выбраны долинная, долинно-степная, степная, предгорная и горная зоны. Анкетирование проводилось в 12 из 15 уездов трёх коренных областей края Сырдарьинской, Ферганской и Самаркандской и охватило 29 волостей. 

Сегодня эти материалы исключительно ценны для исследователей, изучающих проблемы землепользования и землеустройства в Туркестане в начале ХХ в., поскольку это было единственное официально проведённое здесь подворное обследование дехканских хозяйств с момента образования края и до 1917 г. Они содержат достоверные и достаточно репрезентативные сведения, ибо принципы и цель их составления не дают оснований сомневаться в их правдивости, а охват всех климатических зон предоставляет возможность получить достаточно полное представление о землеустройстве и методах ведения хозяйства дехканами края в целом. 

Сам К. К. Пален в процессе ревизии объехал все пять областей и оба вассальных государства. Во время этих поездок сенатор детально знакомился с положением дел в областях, как по документам местных канцелярий, рапортам начальников, так и во время приёма многочисленных посетителей. «Туркестанская туземная газета» систематически печатала объявления «О приёме посетителей графом К. К. Паленом».

Во всех областях проверяющими были выявлены серьёзные злоупотребления чиновниками своим служебным положением практически во всех ведомствах, но на первом месте среди них были противозаконные действия полиции. Так, в Сырдарьинской области было уволено около 50 % начальников уездов, а из семи полицейских приставов пятеро были заключены под стражу за должностные преступления. 

Однако особенно вопиющие факты коррупции были вскрыты в Закаспийской области. Газета «Новая Русь» летом 1908 г. писала: «Ревизия графа Палена ещё только началась, а уже выявлена картина поразительного казнокрадства, взяточничества и лихоимства в Закаспийской области». Суду были преданы управляющий канцелярией начальника области полковник Стржалковский (в народе его называли «падишахом Закаспийской области»), полицмейстер г. Ашхабада, делопроизводитель канцелярии начальника области и многие другие. 

Размеры обнаруженных в Туркестане злоупотреблений и коррупции в различных ведомствах были столь велики, что 20 ноября 1908 г. К. К. Палену с частью своих сотрудников пришлось выехать в Санкт-Петербург для совместного решения с заинтересованными ведомствами некоторых возникших при ревизии щекотливых вопросов. 14 декабря в Санкт-Петербург выехали и остальные члены комиссии, где и пробыли до апреля 1909 г. 13 апреля все ревизоры во главе с сенатором К. К. Паленом возвратились в Ташкент и пробыли там до 18 июля. 

Этот период с апреля по июль 1909 г. был очень напряжённым для всех членов комиссии, но особенно — для её руководителя. В мае он провёл в Ташкенте трёхнедельное совещание с мусульманскими правоведами, на котором обсуждались уточнения основных положений законов Шариата. В июне посетил Бухарский эмират и Хивинское ханство, где с большим почётом был принят бухарским эмиром и хивинским ханом. В начале июля К. К. Пален прибыл в Ферганскую область для обследования состояния работ по разработке нефтяных и угольных месторождений. 18 июля 1909 г. все проверяющие выехали в Санкт-Петербург, где начали готовить отчёт о проделанной работе. 

Фактически сенаторская ревизия Туркестанского края под руководством К. К. Палена продолжалась, без учёта пятимесячного перерыва, полгода. За это время была проделана колоссальная работа, которая нашла отражение в 20 томах отчётов. Ревизия навела некоторый порядок в работе администрации. Десятки чиновников были отданы под суд или освобождены от должностей. Ещё до подведения итогов ревизии в марте 1909 г. был отправлен в отставку генерал-губернатор П. И. Мищенко, не пробыв на этом посту и года. Вместо него был назначен генерал А. В. Самсонов. 

В период работы в Туркестане ревизия К. К. Палена находилась под пристальным вниманием газет, как туркестанских, так и собственно российских, которые широко освещали реакцию общества на её деятельность. Откликаясь на приезд сенатора, газета «Вечер» писала: «Ревизия Палена переполошила всех», а когда начались первые разоблачения, то газета «Новая Русь» отметила, что они «произвели сильное освежающее впечатление». Население Закаспийской области с радостью встретило сам факт ревизии, а тем более её результаты. В своих мемуарах К. К. Пален писал, что «местные жители области обращались в Санкт-Петербург к императору с просьбой регулярно направлять в Туркестан такие же инспекции, чтобы предотвратить ту ситуацию, которая сложилась в Закаспийской области». 

Весьма характерна статья «Сенаторская ревизия Туркестана», напечатанная в газете «Туркестанский курьер» осенью 1909 г. после завершения работы комиссии К. К. Палена и её отъезда в Санкт-Петербург, отражающая позиции передовой части туркестанского общества. Её автор под псевдонимом ”Ego” соглашался с тем, что ревизия была нужна краю хотя бы потому, что в нём слишком уж часто сменялись генерал-губернаторы (за 1899–1909 гг. сменилось девять генерал-губернаторов), тогда как в соседней Индии за это же время был всего лишь один генерал-губернатор — лорд Керзон. Естественно, что в такой ситуации в системе управления столь обширным краем неизбежно возникал беспорядок. 

«Туркестанский край, — писал автор, — этот драгоценнейший камень русской короны, действительно нуждается в реорганизации». Но вся передовая европейская общественность была совершенно не согласна с тем, что «ревизия проводилась силами «сенаторской экскурсии» К. К. Палена, которая была прислана из центра и не могла досконально знать край, его нужды, изъяны управления. «Исходящие» и «входящие» бумаги никогда не дадут никакого представления о живом деле». Дать краю объективную оценку, считает автор, могли «только люди, долгое время жившие в Туркестане, видящие и понимающие несовершенство его управления». Он предлагал: «Проще и дешевле было бы создать в Ташкенте междуведомственную комиссию с участием достойных представителей торгового и промышленного мира и под председательством генерал-губернатора, а если уж и ему не верят, то под контролем чиновника из Петербурга обсудить настоящее положение дел. При этом крайне желательно широкое участие печати».

Интересно мнение туркестанской общественности и о причинах недостатков, вскрытых ревизией в крае. Её представители считали, что, «используя окраинное положение Туркестана, сюда из Центральной России систематически посылали всё, что есть бездарного, невежественного, неумелого. Если уж никак нельзя было продвинуть чиновника по службе, то его отсылали в Туркестан. Там, на дальней окраине, карьерный рост шёл быстро. Поэтому в Туркестане все ведомства конкурировали между собой в области злоупотреблений».

Действительно, за немногими исключениями, это было так. Низкий профессиональный уровень во всех ведомствах царской администрации и правоохранительных органов края в своих отчётах неоднократно отмечал и сам К. К. Пален. 

Вместе с приездом сенатора К. К. Палена летом 1909 г. в Санкт-Петербург в Кабинет Министров из Туркестана стали поступать жалобы на действия ревизии. Как сообщали «Санкт-Петербургские ведомости», эти жалобы были оставлены без движения до тех пор, пока сенатор не приведёт в порядок все собранные материалы. Затем они будут опубликованы. И действительно, в 1910–1911 гг. в Санкт-Петербурге были опубликованы 19 томов отчётов сенаторской ревизии, в 1911 г. в Ташкенте вышел из печати 20-й (последний) том с «Шариатскими статьями», которые К. К. Пален подготовил летом 1909 г. 

К. К. Пален с большой ответственностью подошёл к подведению итогов ревизии и педантично осветил в своих итоговых отчётах все вопросы, которые были поставлены перед ним императором. Это подтверждается даже простым сравнением вопросов «Особого наставления» с названиями томов отчётов ревизии сенатора К. К. Палена. Но их дальнейшая судьба была незавидной. «Доклады К. К. Палена, — писал Ричард Пирс, — были напечатаны в большом количестве томов, а затем, как и доклады многих предыдущих расследований, оказались забыты. Дела в Туркестане пошли своим чередом, без изменений до революционного 1917 года». 

Подводя итог, можно сказать, что система управления Туркестанским краем на протяжении 40 лет после включения в состав Российской империи завоёванных в Средней Азии территорий и образования из них новой административной единицы — Туркестанского генерал-губернаторства — постоянно изменялась. Шёл поиск наиболее удобной, а главное, эффективной системы управления новыми землями с богатейшими природными ресурсами.

Ревизия сенатора К. К. Палена была очередным этапом в этом процессе. Она должна была предоставить правительству материалы, позволяющие дать ответ на вопросы о том, как модернизировать систему колониальной администрации Туркестанского края в соответствии с изменившимися в начале XX в. политическими и экономическими реалиями, что надо делать, чтобы реализовать глобальную идею царского правительства — создать на богатой окраине империи новый, «русский» Туркестан и стоит ли передавать подчинение края из Военного министерства в Министерство внутренних дел. Этим объясняется и направление в Туркестан для проведения ревизии опытнейшего управленца и хозяйственника сенатора графа К. К. Палена, и масштабы проведённого им обследования края.