Ю.Кофнер: Новое предложение для импортозамещения в ЕАЭС

Юрий Кофнер, приглашенный научный сотрудник Института исследований развивающихся рынков SKOLKOVO, главный редактор аналитического портала «Евразийские Исследования». Мюнхен, 24 июля 2020 г.

В ответ на возможное усиление протекционистской политики Евросоюза в отношении компаний государств-членов ЕАЭС Евразийская экономическая комиссия сама могла бы создать аналогичный механизм по противодействию иностранным субсидиям.  

С одной стороны, предложенный автором внешнеэкономический инструмент мог бы принести новые доходы в казну стран-участниц и содействовал бы политике импортозамещения объединения. С другой стороны, механизм, скорее всего, приведет к потерям благосостояния отечественных потребителей и может вызвать торговую войну с зарубежными партнерами. 

Противодействие иностранным субсидиям

Европейская комиссия планирует в 2021 году внедрить новый правовой инструмент для устранения потенциальных несправедливых конкурентных преимуществ, которые иностранные компании могут иметь на европейском рынке, получая субсидии от иностранных государств (EU foreign subsidy instrument).  

Инициатива вызвана в основном опасениями, что поддерживаемые официальным Пекином китайские предприятия могут вытеснить и/или выкупить европейские предприятия и создать угрозу европейскому экономическому суверенитету, «ценностям» и безопасности. 

Новый инструментарий

Предполагаемый механизм противодействия искажениям, вызванным иностранными субсидиями, охватывает три области – поглощение, государственные закупки и в более общем плане, когда европейским компаниям угрожает демпинг цен на общем внутреннем рынке союза (Вставка 1). 

Вставка 1. Новый инструмент против иностранных субсидий

Модуль 1. Механизм проверки иностранных субсидий, облегчающих приобретение компаний из ЕС, предписывает обязательное уведомление о субсидированных приобретениях европейских компаний (порог, когда надо будет заявить о факте субсидии составляет EUR 200 тысяч); затем – предварительный обзор; затем – при необходимости углубленное расследование в случае подозрения на искажение рынка; и, наконец, если надзорный орган обнаружит, что приобретение облегчено иностранной субсидией и искажает общий рынок, орган может либо обязать приобретающую компанию устранять искажение, либо, в крайнем случае, запретить приобретение.

Модуль 2. Инструмент проверки иностранных субсидий в государственных закупках, включает механизм обязательного уведомления потенциальных иностранных субсидий для участников торгов; затем – предварительный обзор; затем – углубленный анализ наличия иностранной субсидии, искажающей процедуру закупок; и, наконец, меры по исправлению положения: исключение из процедуры закупок и, возможно, даже из будущих тендеров.

Модуль 3. Общий инструмент для выявления искажающих эффектов иностранных субсидий на общем рынке, также включает предварительный обзор; затем – углубленное расследование подозрений на искажение рынка; и, если рыночные искажения подтвердятся, то могут быть применены такие меры, как компенсационные выплаты и структурные или поведенческие меры. Однако надзорный орган также может принять решение, что субсидируемая деятельность или инвестиция оказывают такое положительное влияние, которое перевешивает искажения, что не следовало бы продолжать расследование. Это будет так называемый «тест на заинтересованность ЕС» (EU Interest Test).

 

Кроме этого, новая инициатива Еврокомиссии имеет следующие особенности:

1. Теоретически, вышеназванный инструментарий должен применяться в равной степени к субсидиям, предоставляемым всеми странами, не входящими в ЕС, и не должен быть дискриминационным по отношению к какой-либо конкретной стране, например, к Китаю.

2. Новый механизм предусмотрен не только против государственных компаний, поскольку внимание уделяется всем субсидиям из третьих стран, с которыми помимо государственных компаний, частные компании могут подрывать конкуренцию в ЕС.

3. Механизм допускает жалобы от самих участников рынка, что позволит Европейской комиссии получить более подробное представление о ситуации на рынке. 

4. Порог разрешенного субсидирования, после чего может быть запущен процесс проверки, начинается с небольшой суммы в EUR 200 тысяч, что позволяет защитить и малые и средние предприятия. 

5. И самое главное, Европейскому союзу будет позволено запросить детальную финансовую отчетность у любой компании, подозреваемой во внешнем субсидировании. Если же такая компания отказывается выдать свою коммерческую тайну, то Еврокомиссия может наказать ее за это. Таким образом, Брюссель хитро переворачивает бремя доказательства от обвинителя к обвиняемому.  

Размер рынка решает

Брюссель может себе позволить применение подобного протекционистского механизма, ровно как и планируемой ввозной пошлины на выбросы углекислых газов (EU carbon border tax) или налога на добавленную стоимость в цифровой сфере (EU fair taxation of the digital economy), так как у Евросюза большой внутренней рынок (Табл. 1), доступ на который может использоваться в качестве инструмента торга при переговорах с внешними торговыми партнерами. Использование размера и привлекательность общего рынка ЕС является частью новой стратегической концепции Еврокомиссии – стать «мировой державой в области регулирования» (global regulatory power).

Таблица 1. Разницы в размерах рынка (2018)

Источник: (ЕЭК 2019) и база данных Мирового банка.

Все не без греха

Господдержка в ЕАЭС

Хотя народно-хозяйственный уклад в государствах-членах ЕАЭС часто называют государственным капитализмом, довольно трудно найти абсолютные или относительные количественные оценки общих размеров финансовой и нефинансовой государственной поддержки в странах-участницах ЕАЭС. Кроме того, оценки, которые существуют, широко варьируются в зависимости от объекта и единицы измерения. 

В то же время существуют различные оценки размеров государственного субсидирования в других регионах мира. 

Господдержка в Китае 

Так, согласно Financial Times, в 2018 году китайские субсидии, предоставленные 3500 государственным предприятиям, составили $22 миллиарда. И эти оценки не включают частные компании, на которые приходится основная часть экономики Китая. Там же, по оценкам аналитика Haitong Securities Цзян Чао, общая стоимость субсидий китайским компаниям в 2017 году составила $61,4 миллиарда. А в докладе исследовательского центра Zero2IPO говорится, что субсидии одной только электронной промышленности Китая, направляемые через государственные фонды, составляют в общей сложности $570 миллиардов. По данным мониторинга, проведенного ОЭСР, общая финансовая и нефинансовая государственная поддержка, оказанная сельскому хозяйству Китая, составила в 2017 году $ 204,3 млрд. 

Господдержка в США

Однако не только «нелиберальные» страны «развитого госкапитализма» занимаются государственной поддержкой отечественной промышленности. Оказывается, даже предполагаемая родина капитализма laissez-faire привыкла к использованию государственной помощи: по данным American Transparency, между 2014 и 2017 годами американские компании, включенные в список Fortune 100, получили как минимум $3,2 миллиарда в виде федеральных грантов. Налоговые преференции, связанные с энергетическими субсидиями, составили в 2016 году $18,2 млрд. А в 2017 году, по данным ОЭСР, совокупная государственная финансовая и нефинансовая поддержка американских фермеров составила  $39,6 млрд. 

Господдержка в Европе

И самим инициаторам механизма по противодействию иностранного субсидирования стоило бы помнить о завете «кто без греха, тот бросит первый камень». Ведь, согласно собственному мониторингу Еврокомиссии, государства-члены Евросоюза в 2018 году потратили $142,8 млрд (0,76% ВВП) на государственную поддержку за исключением помощи сельскому хозяйству, рыболовству и железным дорогам. В том же году бюджет ЕС официально поддержал европейских фермеров еще на $69,5 млрд долларов. А, по данным ОЭСР, общая нефинансовая и финансовая государственная поддержка сельского хозяйства Европы в 2017 году составила $93,2 млрд. 

Евразийский ответ

Как и в Евросоюзе, Договором о ЕАЭС регулируются вопросы допускаемых и запрещенных субсидий на общем внутреннем рынке объединения с целью недопущения искажения свободной конкуренций между компаниями государств-членов. Страны договорились, например, что запрещены экспортные (на рынок другого государства-члена) и замещающие субсидии. Кроме этого, создан механизм межгосударственного согласования специфических субсидий, например, на инновации, на промкооперацию или для помощи компании в условиях рецессии.  

Справедливости ради, надо сказать, что имеются претензии по поводу множества изъятий и лазеек данного регулирования, что позволяет национальным министерствам применять субсидии, которые де-факто искажают равные конкурентные условия на общем внутреннем рынке.  

Тем не менее, внутри ЕАЭС стараются создать равные условия в части промышленных субсидий. Если же Европейский союз с 2021 года начнет применять механизм против иностранных субсидий, в том числе, с большой вероятностью и против евразийских предприятий, то почему бы не Евразийскому экономическому союзу тоже ввести аналогичный механизм против иностранных компаний действующих на общем внутреннем рынке ЕАЭС и получающих господдержки из третьих стран?  

Подобный комплексный защитный, компенсационный и антидемпинговый механизм можно было бы создать на основе статьи 49 Договора о ЕАЭС. 

Ответ на вопрос, стоит ли ввести подобный инструмент, зависит от того, перевесят ли ожидаемые положительные эффекты от такого решения возможные отрицательные: 

Плюсы

• Когда ЕС своим анти-субсидиционным инструментом начнет досаждать евразийским компаниям, продающим и инвестирующим на европейском рынке, то в руках Евразийской экономической комиссии будет подходящая ответная мера на созданное положение.
• Предлагаемый инструмент можно будет применить ответным образом, как в случае с ЕС, так и превентивно, например, для предупреждения выкупа стратегически важных евразийских предприятий иностранными инвесторами.
• Штрафные (компенсационные) выплаты в случае выявления искажения свободной конкуренции за счет иностранных субсидий могут принести значительный дополнительный доход в (над-)национальную казну.
• Вся идея защиты общего внутреннего рынка от недобросовестной внешней конкуренции прекрасно входит в концепцию союзного импортозамещения, продвигаемую ЕЭК и государствами-членами.

Минусы

• Применение предложенного механизма со стороны ЕАЭС несомненно вызовет ответную реакцию со стороны тех стран, против компаний которых он будет применяться. Экономики государств-членов Евразийского экономического союза крайне зависимы от спроса на внешних рынках, и, поэтому, вопрос заключается в том, готовы ли евразийские экономики к подобной торговой войне, где они заведомо находятся в менее влиятельной и более слабой позиции?
• Как и любая другая протекционистская мера, предлагаемый инструмент приведет к удорожанию импортной цены, и, следовательно, к росту цен для конечных отечественных потребителей – будь это домашние хозяйства или национальная промышленность. Как правило, собираемые союзом/государством штрафные (компенсационные) выплаты и создаваемый эффект импортозамещения не могут компенсировать за издержки потребителя из-за повышения стоимости (импортного и отечественного) предложения. Расчеты в поддержку данного аргументы приведены в разделе ниже.
• Хотя идейным вдохновителем нового механизма против иностранных субсидий является Еврокомиссия, пока не до конца ясно, не противоречит ли данный инструмент нормам Всемирной торговой организаций (ВТО).

Кроме всего этого, в связи с особенностями хозяйственной структуры стран-участниц ЕАЭС, существуют еще два нюанса, которые необходимо учитывать при оценке целесообразности применения предложенной инициативы. 

1. Большая часть ведущих евразийских корпораций де-юре являются иностранными, так как они зарегистрированы за рубежом, обычно в налоговых офшорах. Например: ВымпелКом (Нидерланды), Яндекс (Нидерланды), RUSAL (Джерси – Великобритания), Казахмыс (Сингапур), и т. д. Если окажется, что данные компании получили иностранную государственную поддержку (финансовую и нефинансовую), то теоретический надзорный орган мог бы ввести расследование против них. 

2. Догоняющие экономики ЕАЭС заинтересованы в получении зарубежных инвестиций и ноу-хау с Запада и из Азии. В этой связи было бы не целесообразно отпугивать потенциальных иностранных инвесторов или поставщиков, если они считаются безальтернативными или решающими для повестки экономической модернизации. Следовательно, стоило бы также включить «тест на заинтересованность ЕАЭС» при решении вопроса расследовать ли и наказывать ли иностранные компании на евразийском рынке за получение иностранных субсидий. 

Общий эффект минимальный и порой отрицательный

Вероятные эффекты применения вышеописанного механизма противодействия искажающим эффектам от иностранных субсидий автор оценил с помощью модели частичного равновесия на примере двух отраслей – алюминиевой и агропромышленной: 

Против китайских производителей алюминия

Согласно мониторингу ОЭСР, средняя государственная финансовая и нефинансовая поддержка китайских производителей алюминия составляет 0,6 процента по отношению к доходам отрасли.  

Реализация компенсационных (штрафных) мер Евразийским экономическим союзом в отношении китайских алюминиевых компаний, снизит экспорт алюминия из Китая в ЕАЭС на 2,2 процента (USD 10,9 млн) и увеличит продажи отечественных евразийских производителей алюминия на 0,6 процента (USD 4,3 млн). Казенный доход Евразийского союза от компенсационных (штрафных) мер составит USD 2,5 млн; излишек производителей стран Союза составит USD 0,7 млн, потери евразийских потребителей составит USD 3,0 млн. Таким образом, чистый эффект благосостояния ЕАЭС составит всего лишь USD 0,1 млн. Потери доходов китайских производителей алюминия составляют USD 1,8 млн. 

Против европейских фермеров

Согласно мониторингу ОЭСР, средняя государственная финансовая и нефинансовая поддержка европейскому агропрому составляет 19,2 процента по отношению к доходам агропромышленного сектора ЕС.  

Реализация компенсационных (штрафных) мер Евразийским экономическим союзом в отношении европейских экспортеров агропромышленной продукции и продуктов питания, снизит экспорт данной продукции из ЕС в ЕАЭС на 47,4 процента (USD 4,3 млрд) и увеличит продажи отечественного агропитпрома на 2,2 процента (USD184,7 млн). 

Казенный доход Евразийского союза от компенсационных (штрафных) мер составит USD 473,2 млн; излишек сельхозпроизводителей стран Союза составит USD 201,9 млн. За то потери евразийских потребителей составят USD 1,9 млрд. Таким образом, общие потеря благосостояния ЕАЭС составят USD 1,2 млрд или 0.06 процента от ВВП объединения. Потери доходов европейского агропрома составят USD 1 млрд. 

Ia-centr.ru является свободной площадкой для обмена мнениями. Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.