От «прожектов» к административной реформе в Кыргызстане?

Общественное движение «Кырк чоро» в Кыргызстане предложило изменить административно-территориальное устройство страны с целью «улучшить эффективность государственного управления». Предлагается вместо 7 областей и 40 районов создать 15 аймаков. Тем самым, ввести трёхзвенную систему управления: центр – аймак – город или сельский округ. Параллельно с этим, утверждается, что так можно сократить региональное деление, и преодолеть кланово-региональный раскол в обществе. Этому, по мнению авторов предложения, будет способствовать также изменение численного состава парламента со 120 до 45 депутатов, по 3 от каждого аймака, избираемых по мажоритарной системе.

Конечно, изменять административно-территориальное устройство страны – это суверенное право Кыргызстана. Но в то же время обязанность экспертов заключается в обсуждении предварительных контуров проекта, чтобы обеспечить процесс выработки действительного решения.

Цель проекта – качество управления?

К этому можно было бы отнестись просто как к очередному «прожекту», т.е. к придумыванию без опоры на реальную ситуацию. Однако в действительности предложения по изменению административно-территориального устройства и Конституции КР возникают регулярно перед выборами. И еще: в этих предложениях всё время ставится задача уйти от областного и районного деления административного управления в стране, как символизирующим советское устройство. 

В такой постановке, вопрос территориального устройства страны уходит уже в идеологическую плоскость, отвлекая внимание руководства страны и активных граждан от решения действительных проблем развития общества и государства. 

Регулярное появление вопроса свидетельствует не только о политической борьбе, в которой используется данная тема, но и о реально существующей проблеме. Если учесть, сколько раз различные предложения по реформе государственного управления возникали в Бишкеке за последние 30 лет, то можно утверждать, что этот вопрос входит в число приоритетных.

Между тем, вопрос об административно-территориальном устройстве любой страны видится, как минимум, в 2 аспектах:

1.    улучшение/совершенствование/оптимизация администрирования, системы государственного управления;

2.    эффективность системы территориально-административного управления страной.

По первому вопросу можно сказать, что надежда на оптимизацию управления иллюзорна, т.к. произойдёт только «оптимизация» администрирования (в денежном выражении на один отчётный год), изменение позиций некоторых руководителей, и значительное передвижение чиновников в новые структуры. 

Оптимизировать финансовую сторону администрирования вряд ли удастся, т.к. произойдёт увеличение расходов, пропорционально нарушению традиционной системы «отъёма» общественных средств на содержание распределительного аппарата, плюс плата за нарушение сложившихся отношений. 

По второму вопросу, если обратиться к национальным принципам социальной организации (на что и претендует прожект), то она должна состоять всего из двух звеньев: небольшого, чётко ограниченного по функциям и полномочиям центра, и полномочного и полновластного местного самоуправления. Говоря современным языком, а также с точки зрения территориально-пространственного управления, собственно кыргызский способ социальной организации всегда имел только два формата: 

• центральная власть с жесткими ограничениями по функциям и сферам регулирования;
• местное самоуправление. 

Историческая основа: от аилов до территориально-отраслевого деления

Система областного (ранее, в конце XIX – начале XX вв., волостного) и районного территориального администрирования исторически возникла как следствие «мозаики», которая «начинается с группы кишлаков (для Кыргызстана – аилов – авт.), каждый из которых занимает определенное место и несёт определенную нагрузку в экономической системе» [1] территории. Для них внедрялся внешний способ управления, т.е. такой, какого у кыргызов не существовало в принципе. Доставшаяся система административного деления на губернаторства, волости, уезды была внедрена в Кыргызстан. 

В советское время вся структура административного управления приобрела чёткий иерархический характер: республиканские органы – области – районы – городские и сельские советы. В основу был положен территориально-отраслевой принцип. Территориальные органы власти должны были взаимодействовать с отраслевыми структурами на их территориях: по здравоохранению, образованию, безопасности, охране общественного порядка, коммунальным услугам. Очень хорошо, когда на территории района (города) появлялось промышленное предприятие. Тогда возникал так называемый «градообразующий» субъект, от которого зависела социальная сфера, и который мог «подкинуть» ресурсов местным властям на благоустройство. И, кстати, этот принцип помог республике в исторически-короткий срок стать индустриально-аграрной страной.

Попытки ввести какое-то экономико-хозяйственное содержание в систему деления по территориально-отраслевому принципу в Кыргызстане за последние 30 лет не улучшили и не могут улучшить положения дел, поскольку в столь малых масштабах (нынешние области) трудно говорить о существовании цельного или полного хозяйственного цикла, а связи с партнерами по большому союзу были разрушены. Деление на территориальные «народнохозяйственные комплексы» стало, в этих условиях, очевидно искусственным. Последний момент подчеркнём – это происходит именно в условиях разрыва связей с партнерами в других странах, составлявших ранее единый народно-хозяйственный комплекс.

Изоляция и сепаратизм против развития

В итоге деление на области и районы оказалось никак не связанным ни с реалиями местной социальной организации, ни с хозяйственной целесообразностью, и стало полностью и исключительно делом политики. Именно так происходили территориальные изменения в областных образованиях на юге, когда из одной большой Ошской области были сделаны три новых территориальных единицы. Либо учитывалось естественно-географическое районирование, как это произошло с нарынским, иссыккульским и таласским регионами. Так возник авторитет председателя/акима, т.е. административного руководителя.

В итоге в стране был запущен процесс изоляции отдельных территорий страны вместо их объединения и совместного развития. Планирование развития и распределение хозяйственной активности, финансовых и транспортных потоков было связано с административно-областными «процессами». Естественным следствием этого стало зарождение регионального сепаратизма, подогреваемого различными заинтересованными группами вне Кыргызстана. В результате страна разделена, разные части развиты крайне неравномерно, коммуникации между регионами слабы. Цели планирования и развития оказались оторванными от реальных потребностей местных сообществ. На первое место вышла функция распределения, а не управления. Поэтому сформировался и стал самостоятельно «жить» класс местных административных руководителей. Такая структура иерархического типа начинает работать только на себя, т.е. неэффективно с точки зрения управления государством. 

Грамотная реформа – осуществима?

Однако, чтобы избежать развала государства и хаоса в стране, нельзя делать кардинальных изменений, не обеспечив некоторых условий перехода. Первым условием является пакет законов, описывающих переходное нормирование. Объявить, что страна находится на переходе к эффективной системе управления, которую надо вырастить. Но цели заложить вполне определённо, и главное, ясно.

Второе условие – надо предусмотреть, что государственно-чиновничья машина будет обязательно оказывать сопротивление реформам, ибо, куда денутся многочисленные структуры по распределению, куда пойдут те, кого, условно говоря, сократят? Да просто «перельются» в новые структуры, которые вынужденно создадутся для решения возникших проблем управления. Поэтому необходимо, чтобы проект реформирования административного устройства разрабатывался вне государственных структур, под прямым контролем, и с участием президента. Нужно, чтобы проект обсуждался и принимался обществом и парламентом, а при необходимости, в принципиальных пунктах, и всенародно, через референдум. И – главное – нужна адаптация чиновников, которые останутся без работы и без привычного положения в обществе. Это должна быть специально проработанная программа.

Третье условие – укрепление основы новой системы, т.е. местного самоуправления. Надо укрупнить айыл окмоту таким образом, чтобы территории местного самоуправления стали, по возможности, самообеспечиваемыми. Нужна финансовая децентрализация. Надо сделать такую систему распределения доходов, чтобы Министерство финансов не занималось местным самоуправлением. Толку от двухуровневого бюджета, если теперь айыл окмоту будут деньги выбивать не в районе, а в Минфине? 

Сами местные органы самоуправления должны быть заинтересованы в том, чтобы население на их территориях жило богаче, чтобы развивался малый бизнес и т.д. Это и есть реальный путь к развитию территорий. Никто, кроме самих сообществ, не сделает так, чтобы людям было удобно жить на малой родине, в своем селе, своем городе и поселке, чтобы можно было, не уезжая из страны заработать на жизнь, семью, воспитание и образование детей. 

И четвёртое условие – на переходный период нужно сохранить укрупнённые районы (20-25 на страну) по принципу обеспечения хозяйственной деятельности. Вероятно, нужны на этот период, также, представители президента на юге и севере страны. Они нужны для координации общестрановых функций: образование, здравоохранение, безопасность, урегулирование приграничных вопросов и т.д. в момент их становления в новой системе. По выполнению функций, данные позиции упраздняются.

Нельзя, при этом, не учитывать связи Кыргызстана с партнерами в ЕАЭС, и перспективу их развития, поскольку это прямо относится к развитию территорий. Если действовать так, то обычный «прожект» превращается в разработку действительного проекта.  

И, пожалуй, основное: а вовремя ли выдвинут этот прожект? 

 

[1]  См: Традиционность в формах собственности современного среднеазиатского общества. - Памяти профессора С.П. Полякова: Сб. неизданных работ/ Сост. Е.И. Ларина. – М.: 2012, с.47 

ИАЦ является свободной площадкой для обмена мнениями. Мнение автора может не совпадать с мнением редакции.