2022 год отмечен трендом конституционных реформ на постсоветском пространстве: кампании по внесению поправок в Основной закон были инициированы в #Казахстан'е, #Узбекистан'е, #Беларуси. В РК подобные изменения стали ответом на серьезный политический кризис, превратившись в средство «обновления» и релегитимации власти. Так реформа Конституции становится инструментом актуальной политики. О том, как эта стратегия работает в Казахстане и какие риски с собой несет – в материале Ia-centr.ru.
Сентябрьские поправки Токаева
Послание 1 сентября, анонсировавшее изменение президентских сроков и досрочные выборы, считается неофициальной предвыборной программой Токаева. У главы государства есть преимущество: он может осуществить часть обещаний ещё до выборов.
6 сентября Кабмин утвердил Общенациональный план по исполнению поручений президента, среди которых – создание накопительных счетов для детей из резерва Нацфонда, изменение Налогового кодекса и кадровая реформа госслужбы. Важная часть Послания – изменение сроков правления главы государства. Процедуру закрепления нововведений в Конституции запустили уже в середине сентября.
Конституционная реформа состоялась в рекордно короткий срок. Уже 2 сентября депутатская группа «Жана Казахстан» предложила внести в Основной закон норму об однократном 7-летнем президентском сроке, причем еще до досрочных выборов – хотя в Послании говорилось, что реформу проведут лишь после переизбрания.
14 сентября предложение об изменении сроков, а также об обратном переименовании столицы Нур-Султан в Астану одобрил Конституционный совет. 16 сентября за реформу проголосовали обе палаты парламента РК, а уже на следующий день соответствующие указы подписал президент.
Учитывая переименование столицы, многие расценили нововведения как имиджевый ход перед выборами. «Это… хороший PR-ход для получения голосов избирателей. Я думаю, что это только первый шаг» – заявил казахстанский эксперт Булат Султанов.
По вопросу о возвращении Нур-Султану названия Астана прошли публичные слушания. Однако новую конституционную реформу провели в сугубо институциональном порядке. Изменения властных полномочий главы государства все еще остаются прерогативой самого лидера РК: ограничение президентского срока не выносилось на референдум 5 июня.
Конституционные реформы Елбасы
На протяжении последних 30 лет все значительные конституционные изменения происходили по инициативе президента. Это касается и Конституции 1993 года, принятой Верховным Советом Казахстана и закрепившей значительные полномочия парламента. Этот документ считают попыткой компромисса между Нурсултаном Назарбаевым и старыми коммунистическими элитами, однако он не предотвратил конфронтацию между ними.
Когда Верховный Совет встал в оппозицию рыночным реформам Назарбаева, тот при поддержке существовавшего тогда Конституционного суда распустил парламент. Глава государства взял курс на построение суперпрезидентской республики, характер которой был закреплен новой Конституцией (принятой на референдуме 1995 года).
Конституционная реформа стала главным инструментом во внутриэлитном противостоянии. Вероятно, действия Назарбаева учитывали не только «ельцинский», но и «таджикистанский» сценарий. В Таджикистане противостояние президента с Верховным Советом, не найдя разрешения, привело страну к гражданской войне.
Впоследствии первый президент Казахстана изменял Конституцию ещё несколько раз (в 1998, 2007, 2011 и 2017 годах), уделяя большое внимание срокам и объёму полномочий главы государства. Постепенно Назарбаев сформировал ситуацию, при которой любая возможность для трансформации казахстанской системы замыкалась на него самого.
Со временем цель конституционных реформ менялась: они превращались из метода контроля элит в инструмент имиджа и международного престижа. Поправки 2007 года были ответом на появление контрэлит начала 2000-х годов (партии ДВК и «Ак Жол»). Также они были призваны укрепить репутационные позиции Казахстана, подавшего заявку на председательство в ОБСЕ (на 2009 год).
Назарбаев полностью сохранял контроль над процессом, возглавив в марте 2006 года Государственную комиссию по разработке реформ. Несмотря на сокращение срока президентских полномочий с 7 до 5 лет, поправки 2007 года вводили для Назарбаева особый статус Первого президента, на которого данные ограничения не распространялись.
Конституционные изменения 2011 года и проведенные в том же году досрочные выборы носили в основном имиджевый характер. В июне 2010 года в РК появился институт Елбасы («Лидер нации»). Характерно, что перед выборами Назарбаев заявлял: «Моя предвыборная программа – это Послание народу Казахстана».
В 2017 году Назарбаев инициировал свою последнюю конституционную реформу с целью подготовить транзит власти. Ряд президентских полномочий были переданы парламенту (так, Кабмин стал подотчетным депутатскому корпусу). Предполагалось, что он превратится в легальное поле для конкуренции элитных группировок. В противовес депутатам Назарбаев усилил Совет безопасности, придав органу конституционный статус и закрепив за собой пожизненное председательство в нем (отменено в 2022 году – Ред.).
Как отмечала старший научный сотрудник Центра постсоветских исследований ИМЭМО РАН Елена Ионова: «Парламентское влияние не распространяется на сферу внешней политики и на силовой блок – за президентом оставлено право единоличного назначения министров иностранных дел, обороны и внутренних дел. По сути, это означает сохранение доминирующего положения президента в системе власти».
Авторитет Конституции: будут ли поправки Токаева долговечными?
Считается, что референдум 5 июня, досрочные выборы и последнее Послание призваны обновить легитимацию Токаева и его реформ, разорвав связки с эпохой Назарбаева. Голосование по поправкам преследовало важную политическую цель. Оно отделяло «Новый Казахстан» от «Старого», учитывая исключение из Основного закона конституционного статуса Елбасы. Кампания сопровождалась судебными процессами над «старой элитой», огосударствлением незаконно приобретенных активов и т.д.
При Елбасы конституционный референдум проходил всего один раз: при голосовании за Конституцию 1995 года, сменившую Основной закон 1993-го. Прочие конституционные реформы проходили в режиме поправок: использовались только институциональные, а не плебисцитарные механизмов.
Ставка на референдум была главным имиджевым отличием конституционных реформ Токаева от предшествующего времени. Перед голосованием 5 июня 2022 года президент заявил о возрождении плебисцитарных практик: «Референдум – это важнейший демократический институт, однако в Казахстане он в последний раз проходил в 1995 году... Затем был принят Конституционный закон «О республиканском референдуме», который… ни разу не был применен на практике. И это несмотря на то, что поправки в Конституцию с тех пор вносились четыре раза».
Однако ускоренное проведение конституционных изменений в сентябре – явный отголосок «назарбаевского» стиля. Ключевые изменения, касающиеся президентских полномочий, на референдум вынесены не были. В аппарате президента понимают, что эта ситуация создала имиджевые проблемы для авторитета нововведений. С одной стороны, Токаев стремится оперативно закрепить реформу, подвести под нее прочный фундамент. С другой – если Конституцию по-прежнему меняют «в ручном режиме», где гарантия, что токаевские ограничения для президентских полномочий сохранятся в будущем?
13 сентября замглавы президентской администрации Ержан Жиенбаев заявил: если новые поправки примут до досрочных выборов, у вновь избранного президента (включая вариант победы Токаева) не будет юридического права пересмотреть свой срок «задним числом». С 2023 года в РК возрождается институт Конституционного суда, судьи которого будут пребывать в должности 8 лет (на 1 год дольше президента). На новый орган «возлагается функция защиты однократного президентского срока, который не должен меняться», – отмечает политолог Никита Шаталов.
Однако, учитывая лёгкость и быстроту принятия сентябрьских конституционных изменений, ряд аналитиков сохраняют скепсис насчет долговечности реформ.
«Вводимые нормы в будущем, конечно же, могут быть изменены с подачи последующих президентов. Третий президент при поддержке парламентского большинства или через республиканский референдум в 2030-2034 годах сможет продавить "а давайте два срока, но по пять лет"», – считает политолог Газиз Абишев.
По мнению эксперта, действенный способ защитить реформу – ввести закон, по которому вновь избранный президент сможет корректировать президентский срок лишь в отношении будущего преемника, но не для себя самого.
В поисках модели управления
Основным ресурсом Токаева, как и при Елбасы, остается поддержка большинства населения. Новый президент, подобно прежнему, продвигает конституционные реформы через лояльные себе структуры. Как и Назарбаев, Касым-Жомарт Токаев укрепляет контроль над силовыми органами, остающимися главной гарантией влияния президента.
Сохраняется конфликт с контрэлитами и с госаппаратом, как форма работы. Критика Кабмина, обличение «саботажа» реформ – постоянный лейтмотив речей Токаева. Схожую риторику (хотя и в меньших масштабах) использует узбекистанский президент Мирзиёев, также инициировавший конституционную реформу в 2022 году.
Как и прежде, конституционные нововведения в РК остаются средством реконфигурации политической системы в интересах президента. При этом меритократические преобразования Токаева содержат парадокс: декларируемые цели реформ слишком явно расходятся с методами их осуществления.
Заявленный демонтаж суперпрезидентской формы правления сопровождается сохранением жесткой модели управления. Растет давление главы государства на ведомства и старые элиты, сопротивляющиеся нововведениям. Если реформы приходится буквально «продавливать», то анонсированное ослабление власти президента может сыграть негативную роль для защиты преобразований от будущих попыток «отката назад».
