ВЛАСТЬ И НПО В КЫРГЫЗСТАНЕ: СТРАТЕГИЯ, ФОРМЫ И МЕХАНИЗМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА

Одна из заметных тенденций развития современного мира - возрастаю­щая роль неправительственных организаций (НПО) в политике, экономи­ке и социально-культурной сфере, что свойственно большинству госу­дарств, находящихся на различных уровнях социально-экономического и политического развития. В общем, рост неправительственного сектора можно охарактеризовать как глобальный феномен. Изучение комплекса социально-экономических и общественно-политических изменений, свя­занных с возрастанием роли НПО в мире на современном этапе, показы­вает, что третий сектор играет роль важного фактора в трансформации обществ.Что касается Кыргызстана, то в республике осуществлен ряд масштаб­ных общественно-политических преобразований, в ходе которых учтен передовой зарубежный опыт и современные тенденции развития ведущих стран мира. Одним из главных векторов государственного развития стало изменение парадигмы взаимодействия власти и неправительственного се­ктора, то есть неустойчивый диалог уступил место взаимовыгодному сот­рудничеству.

Ч.У. Койчуманова

Ученый секретарь Института истории НАН Кыргызской Республики, кандидат исторических наук

Одна из заметных тенденций развития современного мира - возрастаю­щая роль неправительственных организаций (НПО) в политике, экономи­ке и социально-культурной сфере, что свойственно большинству госу­дарств, находящихся на различных уровнях социально-экономического и политического развития. В общем, рост неправительственного сектора можно охарактеризовать как глобальный феномен. Изучение комплекса социально-экономических и общественно-политических изменений, свя­занных с возрастанием роли НПО в мире на современном этапе, показы­вает, что третий сектор играет роль важного фактора в трансформации обществ.

Что касается Кыргызстана, то в республике осуществлен ряд масштаб­ных общественно-политических преобразований, в ходе которых учтен передовой зарубежный опыт и современные тенденции развития ведущих стран мира. Одним из главных векторов государственного развития стало изменение парадигмы взаимодействия власти и неправительственного се­ктора, то есть неустойчивый диалог уступил место взаимовыгодному сот­рудничеству.

Как правило, либерализация политической системы любой страны на­правлена не только на расширение участия граждан в общественно-поли­тической жизни, но и на их интеграцию в систему властных отношений в рамках норм, содержащихся в Конституции государства. Принципиаль­ным признаком, по которому можно судить о возможностях развития гра­жданского общества в той или иной стране, является способность ее насе­ления к социально-культурной и политической самоорганизации. В этом плане совершенствование неправительственного сектора - неотъемле­мый атрибут трансформируемого социума, непосредственно поощряю­щий и расширяющий методы взаимодействия институтов гражданского общества с властью. Для того, чтобы эффективно функционировать, гра­жданское общество должно быть структурированным, поэтому негосу­дарственные, некоммерческие объединения и организации являются важ­ной частью такого социума. Вне всякого сомнения, количество, состояние и эффективность деятельности неправительственных организаций - по­казатели развития гражданского общества.

Считается, что в регуляции общественных отношений именно НПО иг­рают роль действенных посредников между государством и гражданами, выполняя многие важные функции в социальных процессах и преобразо­ваниях ¹ . Основная полемика касается связи между гражданским общест­вом и неправительственными организациями: создают ли НПО граждан­ское общество, или же наоборот? К примеру, специалисты американской неправительственной организации "Фридом хауз" считают, что граждан­ское общество создает условия для возникновения и деятельности НПО так как последние усиливают его жизнеспособность ² .

Сегодня мы наблюдаем сложный и многогранный процесс формирова­ния кыргызстанского неправительственного сектора, в котором заклады­ваются основы и традиции его совершенствования в перспективе. Логика же дальнейшей общественно-политической модернизации Кыргызстана требует более ускоренного, но качественного построения устойчивого гражданского общества. Нам представляется, что без развития этого обя­зательного компонента современного цивилизованного государства не­возможен дальнейший экономический и политический прогресс страны, поскольку экономическая, политическая и гражданская сферы образуют единую систему, элементы которой находятся в сложном, тесном и посто­янном взаимодействии.

Исторически в разных государствах складывались различные модели возникновения, функционирования и прогресса неправительственных орга­низаций. Процессы развития неправительственного сектора связаны в каж­дой стране с особенностями ее социально-экономической и общественно-политической жизни, а также с историко-культурными традициями. В транзитных государствах НПО становятся одним из главных инструментов рыночно-демократических преобразований, содействуют государственной политике модернизации, социально-политической структуризации общест­ва, формированию и реализации разнообразных интересов групп граждан, самоорганизации населения, реализации гражданских инициатив, созданию инфраструктуры стабильной и эффективной демократии.

Как это ни парадоксально на первый взгляд, эффективность работы неправительственного сектора во многом зависит и от усилий государст­венных органов. Чаще всего претворение в жизнь выдвигаемых идей осу­ществляется за счет поддержки со стороны компетентных властных стру­ктур, вследствие чего одно из важных направлений деятельности НПО -привлечение внимания государственных органов, то есть инициирование межсекторного взаимодействия. Суть межсекторного взаимодействия -налаживание конструктивного сотрудничества между тремя силами, дей­ствующими на социальной арене страны, области, города или иной терри­тории - государственными структурами, коммерческими предприятиями и некоммерческими организациями.

Каждый сектор занимает собственную нишу и, как правило, не стре­мится покидать ее пределы. Вместе с тем, успешное развитие каждого из них невозможно без взаимодействия с другими секторами. В этом контек­сте принято говорить о межсекторном взаимодействии как необходимом элементе общегосударственной управленческой эффективности. Пред­ставители каждого сектора имеют разные возможности и ресурсы для участия в решении социальных проблем, но, несмотря на все различия и связанные с ними противоречия, сотрудничество этих секторов необходи­мо. Что же касается специфики их формирования, то ныне возник част­ный бизнес-сектор, основанный на деловой гражданской инициативе, а го­сударственный сектор претерпел существенные изменения, обусловлен­ные сокращением монопольного воздействия на производственную и со­циальную сферы. Одновременно начал формироваться и негосударствен­ный некоммерческий сектор, базирующийся на гражданских инициативах в непроизводственных нишах (образование, наука, здравоохранение, со­циальная защита, экология).

В силу отсутствия в стране собственных традиций функционирования не­правительственного сектора, НПО республики начинали свою деятель­ность, во многом ориентируясь на международный опыт. В 1990-х годах ми­нимальная поддержка со стороны государства стала главным фактором на­целенности на всестороннюю зарубежную помощь, прежде всего финансо­вую ¹ . Однако, несмотря на то, что и сегодня деятельность ряда НПО спон­сируется международными фондами путем предоставления грантов, суще­ствует мнение, что слабость развития неправительственного сектора в рес­публике ранее состояла именно в том, что подавляющая часть его органи­заций действовала благодаря помощи западных доноров. Тем не менее, ос­новная проблема заключалась не только в отсутствии институциональной, устойчивой поддержки третьего сектора государством, но и (главное) в от­сутствии диалога между государственными органами и НПО. В сотрудниче­стве власти и НПО важную координирующую роль играет и законодатель­ная основа, регламентирующая межсекторное взаимодействие. С одной стороны, законодательство выступает элементом государственного конт­роля над НПО, с другой - «амортизатором» государственной политики в отношении неправительственного сектора. Существуют точки зрения, сво­дящиеся к тому, что, установив определенные запреты, государство долж­но в наименьшей степени вмешиваться в развитие неправительственного сектора. Принято считать, что главная задача законодательства, регулиру­ющего сектор НПО, состоит в том, чтобы разрешать и поддерживать суще­ствование подобных организаций, обеспечивать их юридическую защиту, одновременно оберегая социум от нарушений и злоупотреблений со сторо­ны представителей власти. В целом законодательные основы общественно­го участия в принятии и реализации государственных решений рассматри­ваются в качестве одного из основных элементов взаимоотношений между властью и неправительственным сектором.

В таком контексте актуализируется вопрос об участии представителей НПО в процессе законотворчества ¹ . Это обусловлено тем, что государст­венные органы, разрабатывающие законы для регулирования деятельно­сти как неправительственного сектора, так и социальной сферы, в кото­рой действуют НПО, зачастую отличаются субъективным взглядом на общественные процессы или имеют не совсем верные представления о ре­альных нуждах социума.

Как нам представляется, граждане и гражданское общество должны реагировать на выработку политики и участвовать во всех соответствую­щих стадиях - от определения проблемы, разработки политики, а также принятия решения до претворения в жизнь и оценки. В развитых странах мира практика привлечения НПО к процессу законотворчества - вполне нормальное явление ² .

Одна из наиболее распространенных в мировой практике форм подоб­ной поддержки - государственный социальный заказ. Идея проведения подобных конкурсов заключается в том, что государство финансирует проекты, подготовленные для решения конкретных социальных проблем, а неправительственные организации, работающие непосредственно с на­селением, реализуют эти проекты. Основой социального заказа (как и других форм взаимодействия институтов гражданского общества и госор­ганов) выступает принцип субсидиарности, то есть внедрение социально­го заказа будет означать усиление заинтересованности власти в создании и развитии институтов гражданского общества, поскольку только за счет этого возможно достижение социального участия. Приоритет заказа - по­буждение целевых групп к формированию объективных и субъективных условий для развития их способности к самообеспечению, а не к обслужи­ванию всех, кто может считаться нуждающимся, поскольку список пос­ледних можно продлевать до бесконечности. Обязанность государства со­стоит в том, чтобы на основе тендера определить наиболее конкуренто­способного поставщика тех или иных услуг с целью рационального ис­пользования бюджетных средств. В то же время государственный заказ должен быть открытым для любой некоммерческой организации, способ­ной предоставить требующуюся услугу.

Например, в Казахстане закон «О государственном социальном зака­зе», принятый в 2005 году, в значительной мере учитывает мировой опыт выполнения госзаказа посредством реализации НПО социальных про­грамм, разрабатываемых в соответствии с широким спектром актуальных для страны проблем: в области социальной защиты, здравоохранения и экологии, гражданского права, науки и образования и культуры ³ . Такое правовое поле, созданное принятыми законодательными актами, позволя­ет осуществлять конкурсный заказ на социальные услуги неправительственных организаций, а они, со своей стороны, проявляют интерес к уча­стию в подобных конкурсах.

Однако, рассматривая технологию реализации государственного заказа в системе взаимодействия государства и НПО, следует отметить наличие непоследовательной формулировки: «В виде социального заказа НПО по­лучают поддержку или помощь от государства». Здесь необходимо под­черкнуть, что в помощи нуждаются социально уязвимые слои общества, а неправительственные организации, используя свои методики, ресурсы и бюджетные средства, помогают государству более адресно решать проб­лемы населения.

Нецелесообразно также приравнивать социальную услугу к коммерче­ской, направленной на получение прибыли. Социальный заказ нацелен на повышение качества жизни граждан - без ориентации на получение мате­риальной прибыли в чистом виде, а большинство проектов выполняется по себестоимости. В целом государственный социальный заказ рассмат­ривается как наиболее эффективная экономико-правовая форма реализа­ции приоритетных целевых социальных программ, направленных на ре­шение общественно значимых проблем общегосударственного, отрасле­вого или местного уровней.

В целом же сотрудничество с властью - качественно новый этап разви­тия неправительственного сектора, но еще далеко не все НПО готовы к этой работе в интересах своих же целевых групп. К примеру, отдельные неправительственные организации отказываются от взаимодействия, счи­тая, что власть следует контролировать на расстоянии. Существуют НПО, стабильно финансируемые иностранными донорами, в силу чего они не нуждаются во внутренних связях. Конечно, в развитии диалога вла­сти и третьего сектора существует еще достаточно проблем, но главным результатом становления сотрудничества можно считать переход от дек­ларативности к рабочему режиму. Темпы развития институтов граждан­ского общества еще относительно невысокие, однако определенные ме­ры, направленные на укрепление местных НПО, уже приняты.

В конечном счете тесное сотрудничество этих двух секторов способст­вует как улучшению бизнес-среды, решению социальных проблем насе­ления, так и укреплению стабильности, общественному прогрессу и раз­витию зрелого гражданского общества. Вместе с тем необходимо созна­вать, что становление гражданского общества - долгий эволюционный процесс, в котором невозможно получить моментальный результат, про­пустив отдельные стадии развития. В отличие от многих стран, где демо­кратия сформировалась на базе цивилизованного гражданского общест­ва, Кыргызстан одновременно строит и демократию, и гражданское об­щество, и государство. Тем не менее, можно констатировать, что пере­ломный момент в становлении третьего сектора уже наступил, и неправи­тельственные организации уверенно вышли на новый уровень развития, характеризующийся интенсивным совершенствованием взаимоотноше­ний с властью.

По материалам рабочей встречи директоров институтов истории стран СНГ.