В прошлом году Казахстан украсил страницы иностранной прессы, которая активно отслеживала процессы «Большого кашаганского скандала». Иначе назвать это трудно: иностранные инвесторы заговорили о государственном давлении, нечестных правилах, нестабильных законах. Игра вокруг Кашагана обрастала различными спекуляциями по поводу возможного предмета бартера казахстанского правительства: будь то председательство в ОБСЕ или получение статуса операторства. Высказывались различные теории заговоров, обвинявшие иностранцев в намеренном затягивании сроков введения месторождения в эксплуатацию.
ИАЦ МГУ начинает реализацию совместных проектов с Институтом Экономических Стратегий - Центральная Азия. Редакция сайта публикует материал Исполнительного директора ИНЭС, Айтолкын Курмановой. Материал предоставлен автором.
"Успешное энергетическое партнерство с третьими странами должно быть основано
на взаимоуважении, прозрачности, предсказуемости, и недопущении дискриминации"
Из заявления Европейской комиссии
Скандал
В прошлом году Казахстан украсил страницы иностранной прессы, которая активно отслеживала процессы «Большого кашаганского скандала». Иначе назвать это трудно: иностранные инвесторы заговорили о государственном давлении, нечестных правилах, нестабильных законах. Игра вокруг Кашагана обрастала различными спекуляциями по поводу возможного предмета бартера казахстанского правительства: будь то председательство в ОБСЕ или получение статуса операторства. Высказывались различные теории заговоров, обвинявшие иностранцев в намеренном затягивании сроков введения месторождения в эксплуатацию.
Нельзя не признать, что эта история серьезно испортила репутацию казахстанского инвестиционного климата и увеличила страхи особенно пугливых инвесторов по поводу репликации методов такого вмешательства на другие «стратегические» проекты. Угроза «национализации» нефтяных ресурсов стала как никогда реальной.
Аргументы в защиту иностранного инвестиционного сообщества были также весомы. Так, если в Венесуэле и даже России изменений контрактов с недропользователями требовали новые власти, то в Казахстане свое слово назад попросила практически та же администрация, которая когда-то согласилась на неслыханно щедрые условия.
За десятилетие капитальные затраты по проекту выросли в два с половиной раза - это в Казахстане назвали ошибочным планированием, но оператор проекта, итальянская компания Eni, защищалась: произошел резкий рост цен на материалы и рабочую силу, резко упал доллар, изменились параметры проекта (увеличение извлекаемых запасов на 10%). Расходы растут везде, спорили иностранцы, на российском проекте Сахалин-2 в свое время расходы также поднялись с $9-$10 млрд до $22 млрд.
Инвесторы требовали цивилизационного решения и открытых переговоров, видели элемент нечестности в том, как осуществлялось давление, по-азиатски хитро, с использованием косвенных законов, популизма и министра экологии.
Разумеется, конфликт разрешился благополучно. Не стоило бы ожидать от иностранных инвесторов и даже принципиальных американцев того, что они оставят проект в эпоху дорогой нефти.
14 января 2008 года министр энергетики и минеральных ресурсов Сауат Мынбаев официально объявил об окончании переговоров. Участники консорциума согласились передать долю участия в СРП (соглашение о разделе продукции) в собственность «КазМунайГазу», благодаря чему он стал крупнейшим акционером, за 1.78 миллиарда долларов. Также компенсируется экономический ущерб национальным интересам в размере 5 миллиардов долларов. На фазе промышленной добычи у проекта будет новый оператор, созданный всеми акционерами.
В одной повозке с Eni
Однако, одним из самых сильных аргументов иностранцев было то, что с геологической точки зрения проект разработки Кашагана является действительно сложным из-за высокого содержания серы, обширной площади месторождения, суровых погодных условий, особенно зимой, когда море замерзает.
Критики интересовались, сможет ли Казахстан разрабатывать месторождение самостоятельно. В России на сахалинские проекты пригласили одну из действительно самых честных нефтяных компаний мира - норвежскую Statoil - с опытом морских разработок.
Но норвежцев в консорциуме Agip никогда не было и наверное не будет. А всегда был набор всемогущих нефтяных мейджоров, странным образом возглавляемых средней европейской газовой компанией Eni. В кулуарах члены консорциума критиковали итальянцев за хаотичное планирование, беспечность и плохой менеджмент.
Итальянская компания Eni является пятой по размеру нефтегазовой компанией Европы, специализирующейся больше на газовых проектах и компромиссах с третьими странами. Например, для европейского рынка, постоянно нуждающемся в природном газе, итальянцы добились достаточно благоприятных условий поставок газа от российского «Газпрома». В Казахстане компания является оператором преимущественно газового проекта Карачаганак. В 2007 году помимо Казахстана у Eni возникли проблемы в Нигерии и Конго.
В околонефтяных кулуарах утверждали, что Eni была выбрана оператором в результате компромисса между американской Exxon и голландско-британской Shell, которые особенно яростно конкурировали между собой. В самом начале техническая оценка месторождения была проведена Shell, но об успешных результатах разведки в июле 2002 объявил оператор Eni.
Проекту изначально сопутствовали задержки -перенос срока первой бурильной скважины с 1998 года до 2000 года, а также первый перенос срока добычи с первначального года 2005 до 2008, который обошелся инвесторам всего в $150 миллионов компенсации правительству.
В феврале 2007 итальянцы объявили о переносе сроков добычи и росте расходов по первой фазе с $10 млрд до $19 млрд., с оптимизмом связав это увеличение с ростом объемов добычи до 1.5 миллиона баррелей в сутки. Кстати, окончательная сумма всех расходов еще вырастет - эту цифру итальняский оператор озвучит только в конце 2009 года. Премьер Казахстана Масимов как-то упомянул, что все расходы, включая капитальные инвестиции (сейчас около $76 млрд) , операционные и общеадминистративные расходы, могут дойти до $136 млрд (!), больше чем текущий ВВП Казахстана.
Между тем, со-операторы, говорят, изначально предупреждали о заниженных декларированных расходах проекта. Более того, слухи ходят, что проект могут вновь перенести до 2012 года, а капитальные расходы вырастут до $96 млрд и далее сокращая будущую прибыль государства.
И все же Eni осталась оператором проекта на первой фазе развития. Казахстан вновь не смог настоять на другом операторе - в новых геополитических тисках давление со стороны американцев, европейцев и окрепшей России оказалось непосильным - лучше оставить компромиссный вариант.
По некоторым данным, Exxon угрожала демаршем Казахстану и пыталась предложить взамен операторства существенную техническую и финансовую помощь.
Примечательно снижение требований казахстанского правительства с августа 2007 года, когда условием ставилась компенсация в $40 млрд, до $7 млрд требуемого возмещения в конце 2007 года. Окончательно согласованная сумма составила всего $4.8 млрд. Вполне возможно, что такая уступчивость была продиктована рядом факторов, включая и политические.
Успех или провал?
И все же возникают сомнения, было ли завершение тяжелых переговоров действительно успешным. Те условия, которые выставило правительство инвесторам в начале переговоров, компенсация в размере $5 млрд и удвоение доли «Казмунайгаза» в реальности дают только незначительный эффект для страны.
В декабре 2007 года аналитик британского энергетического агентства PLATFORM Грег Муттит опубликовал отчет, озаглавленный Hellfire Economics - «Адская экономика» - где на основе Соглашения о продукции (СРП) по Кашагану, привел экономический анализ будущих денежных потоков проекта для Казахстана и альтернативы в результате возможных изменений условий.
Основная мысль отчета заключалась в том, что в результате переноса сроков добычи кашаганской нефти до 2010 года и почти удвоения расходов до $19 млрд доход Казахстана от проекта в период до 2017 сократится с $28 млрд до всего $8 млрд. Разница в $20 млрд составляет почти 40% ВВП страны в ценах 2007 года. В то же время, доходность оператора Eni и партнеров останется на уровне 14.5%. В течении всей жизни проекта, перенос сроков и рост расходов сократят чистую приведенную стоимость проекта (NPV) для государства на 21.4% ($20 млрд) и почти не повлияют на этот параметр для инвесторов. Геология сложнейшего для разработки месторождения трудна, заключает автор, но еще ужаснее экономика проекта.
В январе 2008 года после достижения компромисса между правительством Казахстана и консорциумом иностранных инвесторов, Муттит опубликовал обновление расчетов, где указал, что перенос даты начала коммерческой добычи кашаганской нефти на 2011 год еще более ухудшит экономику проекта для Казахстана, чем первоначальные условия контракта.
Несмотря на то, что NPV для Казахстана увеличится на $3.5 миллиарда в результате достигнутого компромисса, в результате переноса производства нефти она фактически ухудшится на $8.7 млрд. Тем самым, потеря Казахстана составит $5.2 млрд. Для иностранных участников проекта внутренняя ставка доходности (IRR) сократится, но составит 12.8%, что выше обычных 12% для такого уровня риска проектов.
В целом, отчет Муттита отмечает, что инструментов для улучшения экономических условий по Кашагану у Казахстана мало. Даже выторговывание роялти, пересмотр профит-ойла или мажоритарной доли для «Казмунайгаза» никогда полностью не восстановят государственный интерес, пострадавший от многочисленных переносов сроков добычи нефти и раздувающихся расходов. А доходность для инвесторов в любом случае останется привлекательной.
Причины такой несправедливости - в заключенном СРП. Казахстан подписал такое Соглашение о разделе продукции (или Соглашение о не-разделе продукции, как было бы правильнее его назвать), которое заморозило страну в далеком и тяжелом 1997 году, и в следующие 40 лет для целого поколения казахстанцев останется напоминанием о нашей слабости!
Цивилизованная нефтяная кабала
Муттит называет СРП по Кашагану образцом распространенной модели СРП, составленной Всемирным банком и широко использованной в бывших советских республиках в 1990е годы. Идея таких СРП учитывала беспокойство инвесторов о налогообложении нефти как таковой (т.е. плата за пользование недрами (роялти). Поэтому было придумано разделение прибыли от расходов и прибыли от нефти.
Типичный СРП монетизирует извлекаемую нефть на ‘cost oil'- которая окупает капитальные и операционные расходы - и ‘profit oil' (профит-ойл) - которая разделяется между инвесторами и государством по соответствующей формуле.
Таким образом, государство почти ничего не получает, пока инвесторы не получат возмещение своих расходов. Все условия соглашения зависят от прибыльности проекта и это дает государству рычаги получить дополнительную прибыль в результате более успешного исхода проекта, но оно также наказывает государство, если проект оказывается менее успешным.
СРП страхует инвесторов от всевозможных рисков, перекладывая последствия роста расходов на плечи государства. Что интересно, это то, что СРП условно «наднационален» и не попадает под действие других законов и режимов не только государства, но и международных норм. Более того, потенциально негативный эффект последующих законов, принимаемых в течении срока СРП, должен возмещаться инвесторам. Поэтому у государства практически нет действенных юридических рычагов для изменения условий СРП. Эти соглашения даже страхуют инвесторов в случае экологической катастрофы.
Вероятно, только экологические штрафы, соблюдение норм здравоохранения и безопасности остаются вне действия СРП, чем и пользуются правительства для давления на инвесторов.
СРП по Кашагану по Муттиту
В «кашаганском» СРП доля профит-ойла варьируется по сложной формуле. Так 90% профит-ойла (очень высокий уровень даже по стандартам СРП) начисляется консорциуму пока не будет достигнуто одно из трех событий: (а) пока не будет достигнута внутренняя ставка доходности в размере 17.5% (б) пока общие накопленные доходы консорциума не превысят общие накопленные расоды в соотношении 1.4:1 (в) пока объем производства нефти не достигнет 3 млрд баррелей (от 23% до 33% от общих ресурсов месторождения, оцениваемых в 9-13 млрд баррелей).
Доля извлекаемой нефти, стоимость которой может покрывать расходы инвесторов, то есть cost oil, сначала была установлена на уровне 80%, затем сокращена до 50%. В первом случае государство может претендовать только на 2% от доходов (10% доля от 20% доли доходов, полагающейся государству после восстановления расходов). Но даже во втором случае государство получает только 5%, пока не достигается одно из вышеперечисленных событий.
Условия СРП считаются даже хуже, чем колониальные концессии прошлого, и они практически не используются не только в развитых, но и многих развивающихся странах. Именно такая цивилизационная кабала гарантировала стабильность инвесторам, а не великие заслуги страны и руководства.
Казахстан заключал свои СРП во времена дешевой нефти, слабости и неопытности. Бывшие советские республики: Россия, Азербайджан, Казахстан конкурировали за иностранного инвестора.
Однако, ключевым элементом несправедливости эксперты ставят недостатки нашей собственной внутренней политической системы и отсутствие общественного контроля.
Ни одно СРП в Казахстане так и не было опубликовано, Муттит получил свою копию от международных НПО. СРП по Кашагану включено в директорию юридических библиотек всех нефтяных компаний и, иронизирует Муттит, может быть приобретено за 7,200 долларов.
С другой стороны, не-включение интересов населения страны, единственного обладателя природных ресурсов, в заключаемые соглашения и не-посвящение его в свои переговоры, переносит всю ответственность за последствия только на правительства.
Кстати, немаловажной деталью является отсутствие публичной информации по экологической и социальной оценке проекта, сегодня обязательной даже для промышленных проектов коммерческих банков. Между тем, геологическая сложность Кашагана действительно серьезна. Малейшие технологические нарушения могут привести к экологической катастрофе. Впрочем, и в ходе разработке проекта возможны нарушение биоразнообразия, гибель каспийских тюленей, падение рыболовства и доходов населения, рост сердечно-сосудистых заболеваний, и тд.
И вновь о политике
Отчет PLATFORM приводил полезные рекомендации для Казахстана, которые включают обеспечение прозрачности: опубликование СРП и экономических данных по проекту, инициирование общественных дебатов по СРП. Среди юридических мер агентство советовало внести пункт в СРП о возможности регулярных переговоров по обновлению условий соглашения в случае изменения экономических условий, пересмотр положений о рисках проекта, пересмотр доли роялти, cost oil, снижение для иностранных инвесторов профит-ойла и внутренней ставки доходности ниже 12%, и т.д.
Но государство этим советам уже не последует. Второго пересмотра СРП скоро ждать не стоит. Хотя государство может продолжить жесткую линию. Все же был предпринят целый пакет мер для ужесточения инвестиционного климата в энергетической сфере. В сентябре прошлого года был принят новый закон о недропользовании, позволяющий в одностороннем порядке менять контракты, к нему готовится приложение в виде списка «стратегических» проектов в нефтегазовой сфере, планируются новые налоги на добычу нефти, заменяющие роялти и применимые даже к СРП, «Казмунайгаз» имеет право на 50% во всех новых СРП, хотя от практики СРП могут в будущем вообще отказаться, существует отработанный механизм экологических штрафов.
Казахстан хочет утвердить свое право на вмешательство в нефтегазовой сфере и возможно, пугливые инвесторы все же правы, когда боятся повторения этих методов в других проектах. Несмотря на все несправедливости использования природных ресурсов Казахстана, правила игры теперь-то должны стать железными и стабильными.
Известный нефтяной эксперт Даниель Ергин недавно сказал в интервью, что оптимизм международных инвесторов в нефтегазовой сфере угасает. На смену приходит неопределенность, раздражение и пессимизм. Рост национализма в энергетической сфере происходит повсеместно - в Западной Африке, России, Латинской Америке, внедрение «агрессивных налоговых режимов» только увеличивает и далее расходы на производство, а потом и конечную цену на нефть.
Около 77% мировых нефтяных резервов находятся в руках правительств, которые стремятся извлечь максимальную прибыль из них. В результате, говорится в октябрьском отчете Goldman Sachs, жадные правительства убивают возможности новых поставок нефти, заставляя безобидных потребителей во всем мире пересаживаться на велосипеды, ученых искать альтернативные источники энергии, а фермеров - извлекать топливо из еды.
