На уровне государственно-административного менеджмента политическая стратегия управления заключается в осуществлении определенных стратегий развития страны. В Республике Казахстан на сегодняшний день основным стратегическим документом является Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных государств мира. Для достижения обозначенных задач в стране существуют как благоприятствующие условия, так и негативные обстоятельства. Фактически в стране назрела необходимость совершенствования управления, которое предусматривает точное диагностирование политической ситуации, определение вариантов оптимизации системы управления с учетом требований и ожиданий текущей ситуации. Частично данная позиция была озвучена Президентом РК Н.А. Назарбаевым в выступлении на объединенном заседании Парламента в 2006 году: «Мы будем выстраивать качественно новую модель государственного управления, где во главу угла будут поставлены интересы потребителей государственных услуг. Государственный аппарат должен функционировать на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта» [1].
Абулкасова А.С.
доцент кафедры политологии Казахского национального университета имени аль-Фараби,
кандидат политических наук
РЕФОРМА СИСТЕМЫ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
На уровне государственно-административного менеджмента политическая стратегия управления заключается в осуществлении определенных стратегий развития страны. В Республике Казахстан на сегодняшний день основным стратегическим документом является Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных государств мира. Для достижения обозначенных задач в стране существуют как благоприятствующие условия, так и негативные обстоятельства. Фактически в стране назрела необходимость совершенствования управления, которое предусматривает точное диагностирование политической ситуации, определение вариантов оптимизации системы управления с учетом требований и ожиданий текущей ситуации. Частично данная позиция была озвучена Президентом РК Н.А. Назарбаевым в выступлении на объединенном заседании Парламента в 2006 году: «Мы будем выстраивать качественно новую модель государственного управления, где во главу угла будут поставлены интересы потребителей государственных услуг. Государственный аппарат должен функционировать на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта» [1].
Казахстанский исследователь Б.С. Жусупов справедливо отмечает, что «настало время перейти от сокращения роли государства к другой практике. Задача заключается в «переориентации государства», в центре которого находятся демократия, умелое государственное управление в обеспечении справедливого распределения в условиях свободного рынка. Цель теперь заключается не в сокращении роли государства, а в развитии умелого государственного управления» [2].
В тоже время тренд в сторону сокращения властных полномочий государства всегда подразумевает опасность возникновения политических угроз для правящей элиты.
Среди 30 важнейших направлений развития внутренней и внешней политики Республики Казахстан Президент Н.А. Назарбаев в своем Послании «Новый Казахстан в новом мире» обозначил реализацию административных реформ и модернизацию исполнительной власти: «Мы выстраиваем качественно новую модель государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта».
Мероприятия предлагаемой административной реформы системы государственного управления и модернизация исполнительной власти будут проводиться в следующих основных направлениях: совершенствование структуры государственных органов; увеличение зарплаты государственных служащих и повышение производительности их труда; оптимизация количества государственных служащих; достижение высокого качества государственных услуг; внедрение новых подходов в бюджетном процессе; повышение стабильности, устойчивости и управляемости госаппарата; снижение коррупции; формирование позитивного имиджа государственной службы.
Согласно провозглашенной реформе, государственный аппарат должен действовать на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу. Сегодня в Казахстане имеет место противостояние публичных и частных интересов. Ресурсы часто используются нерационально, на местах уровень обслуживания населения остается довольно низким. Наблюдается некоторый разрыв между потребностями современного казахстанского общества и существующим уровнем эффективности функционирования системы госуправления.
В административной реформе, по нашему мнению, одним из центральных направлений является выработка критериев и параметров оценки эффективности государственных органов, а также (на уровне министерств и ведомств) эффективности труда государственных служащих.
Идея реформы, на наш взгляд, заключается в формировании оптимальной структуры органов исполнительной власти, в жестком распределение функций между ними, в четкой координации взаимосвязей между различными государственными ведомствами. Иными словами, предполагается создать идеально выстроенную и эффективно работающую управленческую систему.
Действующая бюрократическая система управления имеет серьезные недостатки - налицо подмена общественного интереса корпоративными интересами чиновничества, бюрократизм, формализм и карьеризм. Кроме того, имеет место игнорирование интересов потребителя, затратный характер, отчуждение граждан от органов управления и медленную адаптацию к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества. Следует также упомянуть полное отсутствие стремления бюрократии к экономии государственных средств.
Сегодня назрела необходимость перехода от «государственного администрирования» к «государственному менеджменту», т.е. акцент должен делаться больше на управленческих функциях, а не представительских. Что подразумевает большую самостоятельность и возможности в проявлении инициатив для госорганов, причем это порождает высокий уровень ответственности государственных служащих.
В свою очередь, система менеджмента, как известно, подразумевает улучшение качества государственных услуг.
При этом важно четко разделять понятия «госфункция» и «госуслуга». Президент РК Н.А. Назарбаев поручил Правительству до составить точный реестр государственных услуг, предоставляемых как на республиканском, так и местном уровнях. Как известно, госуслуга делегируема, а госфункция - нет. Оказание госуслуг должно быть отделено от управления и централизованно для облегчения контроля (сейчас агентства подведомственны министерствам, причем по-разному, а оказываемые ими услуги децентрализованы). Госзакупки, как наиболее подверженный коррупции сегмент, должны реализовываться под особо жестким многоуровневым контролем. Поэтому требуется полная инвентаризация госфункций, составление их единого перечня по отраслям.
В настоящее время госорганы являются своеобразными монополистами в сфере предоставления государственных услуг. Министерства и агентства не представляют никаких конкретных корпоративных планов, нет личных контрактов с руководителями. Не проводится работа по внедрению в государственной сфере предпринимательского управления и корпоратизации бюджетных организаций, конкуренции поставщиков социальных услуг, не осуществляется перестройка государственного финансирования здравоохранения и образования на основе конкурентного выбора потребителей. Проведенные ранее административные реформы сводились к очередной аппаратной перетасовке. То есть, если под реформой понимать действительное обновление государственного управления, то это должно означать фундаментальную трансформацию государственных организаций с целью повышения их эффективности, увеличения объемов и качества госуслуг.
В этой связи логично возникает вопрос: в чем заключается мотивация выбора работы в государственных органах? Существует несколько вариантов ответа: во-первых, работа по инерции, во-вторых, связывание госслужбы со стабильностью. Наибольший интерес вызывает мотивация госслужащих, находящихся на руководящих постах. Они имеют доступ к финансовым, материальным и административным ресурсам. Именно в этом, на наш взгляд, заключается проблема, поскольку существующая система сама толкает госчиновников к коррупции. Поэтому необходимо создать эффективную систему мотиваций для государственных служащих. Очевидно, что в этом специфическом сегменте не может идти речи о конкуренции, тогда логично возникает необходимость оценки конечного результата деятельности госоргана любого уровня.
Итак, каким должен быть механизм контроля за эффективностью работы госучреждений и госслужащих?
В рамках реформы планируется внедрение системы рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе. В частности, для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг предлагается создать систему внутреннего и внешнего аудита.
Для внедрения данного рейтинга необходимо в практику работы министерств, ведомств и акиматов всех уровней ввести жесткую систему государственных стандартов оказания услуг населению .
Пока трудно сказать, как будет выглядеть эта система рейтинговой оценки и аудита работы госорганов. Возможно, он будет являться частью госаппарата - что-то вроде комитета по рейтингу и аудиту, то ли это будет какое-то независимое агентство. Неясно также, каковы будут критерии и параметры оценки эффективности государственных органов. Но уже сегодня несложно заметить, что будет создан инструмент двойного назначения.
С одной стороны, система рейтингов обеспечит Правительству контроль над министрами и акимами (губернаторами). Возможно, таким образом будет предотвращено толкование кадровых назначений в стране как отражение борьбы между различными кланами. Вывод оценки компетентности и эффективности работы государственных чиновников из тени закулисных переговоров в свет публичных рейтингов и соцопросов освобождает власть от необходимости учитывать в кадровой политике какие-либо интересы, кроме государственных. Следовательно, действенным инструментом административной реформы становится информационная открытость органов государства и всей сферы производства социальных услуг. Поскольку для того, чтобы оценить эффективность работы органов госуправления и бюджетных организаций, необходима доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности, то есть действенные каналы обратной связи, через которые потребители могут доносить собственную оценку получаемых услуг и свои требования по устранению недостатков.
При представлении действующего правительства Президент указал, что «результаты работы и оценка деятельности руководителей государственных органов должны публиковаться и быть доступными для общественности». Следовательно, парламентарии, оценивая работу министерств и акиматов, будут опираться на оценке, которая будет содержаться в рейтингах и мнении народа. Таким образом, новый, реформированный парламент расширит свои полномочия, но реальной политической власти у него вряд ли прибавится.
Главным аспектом административной реформы должна стать оптимальная внутренняя структура госаппарата с небольшим количеством иерархических уровней. Такой подход противоречит традиционной бюрократической структуре с множеством вертикальных ступеней. Усилия должны быть направлены, прежде всего, на снижение количества промежуточных звеньев госаппарата. Оптимизация госаппарата позволит существенно увеличить заработную плату оставшимся госслужащим за счет освобождения от чиновничьего балласта.
Особого внимания в осуществлении административной реформы заслуживает проблема формирования заработной платы государственных служащих, изучения принципы оплаты труда государственного служащего. Оклад определяется соответственно занимаемому посту, чем он выше, тем больше соответственно оклад, за сроки службы (так называемая выслуга лет), за категорию и прочие формальные критерии. Не ясен принцип, по которому чиновники продвигаются по карьерной лестнице. Остается в тени самая решающая позиция - эффективность деятельности отдельного чиновника и мера его ответственности за порученный участок работы. Все эти аспекты обязательно должны быть учтены в ходе административной реформы.
Совершенно очевидна необходимость постоянной ротации кадров, когда наиболее продуктивные чиновники из регионов будут проходить стажировки в центральных органах власти, а специалисты, получившие образование за рубежом, будут направлены в регионы. Таким образом будет стимулирована конкуренция внутри сотрудников государственных служб. Возможно тогда, мы сможем добиться ситуации, когда на смену иерархической подчиненности придет принцип ответственности за выполнение функций, возложенных на государственные структуры.
Идея введения в министерствах высшей административной должности статс-секретаря, который должен иметь определенную независимость по отношению к первому руководителю органа, на наш взгляд, требует серьезной экспертизы. Известно, что данная практика успешно зарекомендовала себя во многих развитых европейских странах. Но станут ли статс-секретари стержнем стабильной работы госорганов вне зависимости от конъюнктурных и кадровых изменений? На этот вопрос еще предстоит ответить.
В работе госсектора все активнее должны внедряться рыночные принципы - конкуренция, контрактная система, тендеры, рентабельность, маркетинг и т.д. Кроме того, нормой должны стать механизмы эффективного менеджмента. Так, необходимо внедрение полного контроля за качеством, рейтинговые оценки работы, тактическое и стратегическое управление и др. В конечном итоге выиграет общество: население получит большую свободу выбора, а государственные служащие будут иметь стимул для повышения качества оказываемых услуг.
Только при соблюдении этих условий административная реформа сможет достичь ощутимого результата, когда будет совершенствована система государственного управления и повышена эффективность работы государственных служащих. Административная реформа нужна, прежде всего, для налаживания доверительных взаимоотношений между государством и гражданами, госорганами и всеми общественными структурами.
1. Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на объединенном заседании Парламента // Казахстанская правда. - 2006. - 2 сентябр
2. Жусипов Б.С. Проблемы совершенствования управления социально-политическими отношениями в Республике Казахстан // Казахстан-Спектр. - №2 (40). - 2007. - С. 50-54
