В Казахстане идет активное обсуждение предстоящих конституционных реформ. Члены Рабочей группы по перераспределению властных полномочий озвучили новые предложения и инициативы в проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» .

В Казахстанеидет активное обсуждение предстоящих конституционных реформ. Члены Рабочейгруппы по перераспределению властных полномочий озвучили новые предложения иинициативы[1]в проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РеспубликиКазахстан»[2]. 

Одним издискутируемых вопросов предстоящей конституционной реформы стала предлагаемаяРабочей группой поправка в статью 26 Конституции.

Рассмотрениеданного вопроса в настоящей публикации предлагается в логическойпоследовательности: Рабочая группа – поправка в статью 26 Конституции.

Эти двавопроса взаимосвязаны и имеют (и возможно в будущем будут иметь)причинно-следственную связь.  

1. Вопрос по Рабочейгруппе

1.1. Возможный конфликтинтересов в будущем

 В состав Рабочей группы[3] входитпредседатель Конституционного Совета Республики Казахстан.

Необходимо иметьввиду, что Конституционный Совет – этоважный институт в механизме легитимации и конституционализации процесса работыпо внесению изменений и дополнений в Конституцию. 

Конституционный Совет«рассматривает до подписанияПрезидентом принятые Парламентом законы на их соответствие КонституцииРеспублики» (пп. 2) п. 1 ст. 72 Конституции).

В случае разделения голосовчленов Конституционного Совета поровну голосПредседателя является решающим (п. 2 ст. 71 Конституции).

В свое времяокончательную точку в дискуссии о возможности продления срока полномочийпрезидента на республиканском референдуме поставил Конституционный Совет [4].

Если в будущемпотребуется разрешение вопроса о соответствии Конституции разрабатываемого внастоящее время проекта Закона, то какимобразом будет преодолено возможное сомнение общества в объективности решенияКонституционного Совета, если его председатель являлся одним из членов Рабочейгруппы по данному законопроекту ?

1.2. Предмет работы Рабочей группы  

По сути, изпредлагаемой Рабочей группой новой редакции статьи 26 Конституции вытекают двавопроса.

Во-первых, насколькообоснованно Рабочая группа вышла за пределы предмета работы по поправкам кКонституции ?

Так, в Заключении НИИчастного права Каспийского Университета о новой редакции статьи 26 КонституцииРеспублики Казахстан отмечается, что «вопросы собственности, защиты правасобственности не имеют никакого отношения к теме перераспределения полномочиймежду институтами власти в Казахстане»[5].

Во-вторых, если Рабочая группаполагает, что вопросы «собственности» относятся к теме «перераспределения полномочий междуветвями государственной власти», то тогдапереход дискуссии по поправкам к статье 26 Конституции в политическое поле истоль широкий резонанс среди общественности должны быть вполне ожидаемыми дляее инициаторов.  

 

2. Постановка вопроса по статье 26 Конституции

Проектом Закона предлагаетсяновая редакция пункта 2 статьи 26 Конституции:

«Каждый может иметь в частной собственности любое законноприобретенное имущество».

Спор вызываетизменение слов «гражданин Республики Казахстан» на слово «каждый». Даннаяпоправка обосновывается необходимостью «усиления механизмов защиты правачастной собственности»[6].

 

3. Определенная часть общества возражает против даннойпоправки. Какие приводятся аргументы в обоснование сохранения действующей редакциистатьи 26 Конституции ?  

Собственность и земля в конституционно-правовомизмерении

3.1. Конституция гарантирует право частной собственности

В Разделе I «Общие положения»Конституции, в которой нашли свое закрепление основы конституционного строя, впунктах 1 и 2 статьи 6 достаточно конкретно определены гарантии права собственности, в томчисле, частной:

«1. В Республике Казахстанпризнаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность.

2. Собственность обязывает, пользование ею должноодновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности,объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защитыопределяются законом».

В пункте 2 статьи 26 Конституции однозначно указано, что «собственность, втом числе право наследования, гарантируется законом».

Конституционный Совет Казахстананеоднократно в своих решениях и ежегодных посланиях о состоянии конституционнойзаконности[7] в стране подчеркивал, что:

«Положения Конституции Республики Казахстан о собственности составляютполитико-правовые начала утверждения Казахстана в качестве демократического,светского, правового и социального государства, высшими ценностями которогоявляются человек, его жизнь, права и свободы»[8].

До объявления одним из членовРабочей группы на первом его заседании «обоснованности» внесения изменений встатью 26 Конституции как на уровне законодательства, так и в юридическойпрактике не выдвигалась необходимость подобных конституционных изменений.

Тем более, что в части защитыправа собственности наработана устоявшаяся солидная судебная практика. Ни одининвестор, ни один зарубежный бизнесмен не выражал претензий относительноконституционной «незащищенности» их права собственности.

В Конституционном законе от 16декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан»закреплено, что «Республика Казахстанобеспечивает охрану имущественных прав других государств, их граждан иорганизаций, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территорииРеспублики в соответствии с законодательством Республики» (ст.11)[9].

С этого периода, когда не былаещё принята действующая Конституция, благодаряавторитету Президента страны, который лично выезжал за рубеж с начинающимиказахстанскими бизнесменами, в Казахстан были привлечены инвестиции. 

 В Казахстане принятКонституционный закон «О Международном финансовом центре «Астана», которыйустанавливает, что на территории финансового центра будут действовать, в томчисле, «акты, основанные на принципах, нормах и прецедентах права Англии иУэльса». В Казахстане будет функционировать Суд Международного финансовогоцентра, который не входит в судебную систему страны[10]. Как видим, законодательство нашей страны либерально и благоприятно дляиностранных инвестиций !

В этом ключе, все возможныеспорные вопросы касательно правильного понимания норм Конституции можно решитьчерез механизм официального толкования его норм. Глава государства неоднократно говорил о необходимости использованияпотенциала текста Основного Закона страны, не прибегая к частому ее изменению.

Например, в п.2 ст.30 Конституциисодержится норма, что «гражданин имеет право на получение на конкурсной основебесплатного высшего образования в государственномвысшем учебном заведении». 

Однако, как законодательство, таки практика позволяют каждому получить бесплатное образование за счёт государственногогранта и в частном ВУЗе.

Более того, существуетположительная практика, когда иностранные граждане получают в Казахстанебесплатно высшее образование. Тем не менее, расхождение текста Конституции изаконов в данной сфере не является основанием для инициативы по изменениюпункта 2 статьи 30 Конституции.

 

3.2. Конституция – это не только юридический документ

Конституция любого государства, помимо юридической функции, выполняет и ряддругих немаловажных функций: политическая, социально-экономическая,идеологическая, культурная.

Поэтому дискуссия юристов попредлагаемой редакции пунктов 1 и 2 статьи 26 Конституции с привязкой ее кстатье 6 Конституции происходит с применением аргументов, которые лежат вразличных плоскостях обсуждаемого вопроса.

3.2.1. Политический аспект обсуждаемого вопроса

О конституционной реформе Президент Республики Казахстан - Лидер Нации Н.А.Назарбаев объявил еще в 2012 году в Послании народу Казахстана «Стратегия«Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства»:

«Мы должны идти по цивилизованномупути вместе со всем миром, и взять курс на дальнейшуюдемократизацию общества. Нужно продолжить нашу политику по усилению Парламента полномочиями»[11].

В этом же Послании Главагосударства справедливо отметил, что «нам нужно дальнейшее совершенствованиесистемы государственного планирования и прогнозирования»[12].

Подготовка к конституционной реформе, в том числе подготовка текстапоправок к Конституции, является одним из аспектов государственного планирования и прогнозирования.

Следовательно, подготовительнаяпрогнозно-аналитическая работа с «замерами» общественной реакции на те или иныепоправки к Конституции должна была начаться заблаговременно. И в первую очередьэто касается вопросов собственности и земли после социально-политическихсобытий апреля 2016 года.

Следует признать, что былапроведена тяжелейшая работа по переводу стихийных протестов по земельномувопросу в легальное правовое русло с образованием специальной земельнойкомиссии.

В юридической науке существуеттакое явление как «прогнозированиесоциально-политических и правовых последствий принятия нормативного правовогоакта». Принятие поправок к статье 26 Конституции может спровоцировать ряднегативных социально-политических последствий в виде: несанкционированных акцийпротеста; снижения доверия граждан к проводимой конституционной реформе; неблагоприятногомеждународного информационного фона.

Например, недавние уличные акциипротеста в Румынии были вызваны как-раз таки по причине того, что парламентпринял непопулярный в обществе закон, амнистирующий коррупционеров[13].    

В период важного для страны события по передаче Президентом Республики некоторыхконституционных полномочий Парламенту и Правительству вышеназванныесоциально-политические события должны быть исключены.   

3.2.2. Юридический аспект обсуждаемого вопроса

Статья 117 Гражданского кодексаопределяет, что земельные участкиотносятся к недвижимому имуществу, а в Земельном кодексе прямо определено:

«субъект права частнойсобственности на земельные участки на основаниях, условиях и в пределах,установленных настоящим Кодексом, - граждане и негосударственные юридическиелица. При этом под гражданами понимаютсяграждане Республики Казахстан, иностранцы и лица без гражданства, если иное неустановлено настоящим Кодексом» (п. 2 ст. 20).

Определенную часть обществавызывает беспокойство, что употребление в пункте 1 статьи 26 Конституции слова«каждый» не запрещает на уровне парламентского законотворчества подойти крегулированию отношений собственности расширительно.

При нынешнем состояниизаконотворческой деятельности в стране[14] это является оченьопасной затеей, поскольку под понятие собственность подпадает, в том числе,«земля».

В тоже время, в пункте 3 статьи 6 Конституции содержится норма, что «Земляможет находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и впределах, установленных законом». На уровне Конституции не закреплен запрет права частной собственностидля иностранцев и лиц без гражданства.   

Поэтому, если же все-таки будетпринята новая редакция пунктов 1 и 2 статьи 26 Конституции, то предлагается пункт 3 статьи 6 Конституцииизложить в новой редакции:

«3. Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природныересурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться такжев частной собственности граждан и организаций, учредителями которых являютсятолько граждане Республики Казахстан, на основаниях, условиях и в пределах,установленных законом».

Предлагаемая поправка в пункт 3 статьи 6 Конституции будет являтьсяконституционной гарантией, сдерживающей законодателя при возможном изменениитекста Земельного кодекса в будущем.

В мировой практике для государстввопрос конституционно-правовой охраны земли остается одним из важных. Страны подходят к этому вопросу, исходя изразличных причин (исторический аспект, плотность населения, размер территории,соседство с другими странами и др.).

Так, признанная только четырьмястранами-членами ООН Республика Абхазия особо подходит к конституционномурегулированию статуса земли. Так, в статье 5 Конституции Абхазии закреплено,что Земля и другие природные ресурсы являются собственностью народа,используются и охраняются в Республике Абхазия как основа жизни и деятельностиее граждан.

В статье 83 Конституции Абхазииуказано, что Конституция Республики Абхазия не может быть изменена илипересмотрена, если поправки или пересмотр Конституции Республики Абхазиянаправлены на изменение государственной формы собственности на землю и другиеприродные ресурсы[15].

Таким образом, при обсуждении категории «собственность» в контексте ееконституционно-правового регулирования опасен сугубо узко-правовой подход,поскольку «собственность» в конституционном механизме народовластия приобретаетособую политическую и правовую природу. Земля - это тоже собственность. Это нетерминологический спор. Это принципиальный вопрос обеспечения охраны земли науровне Основного Закона страны.

 

Габдуалиев МерекеТлекович,

кандидат юридическихнаук, конституционалист,

директор общественногофонда

«Институт развитияконституционализма и демократии»