Конституционный дисбаланс: Риски транзитного периода в Казахстане

Страсти по смене президента страны, переименованию Астаны в Нур-Султан немного улеглись. Тем не менее, народ по-прежнему тревожат вопросы дальнейшего политического уклада Казахстана. Когда ждать выборов главы государства? Кто сможет претендовать на пост президента? Как будут распределяться полномочия между ветвями власти? На эти и другие вопросы ответил кандидат юридических наук, конституционалист, главный научный сотрудник общественного фонда «Институт развития конституционализма и демократии» Мереке ГАБДУАЛИЕВ.

- Новый президент назначен, и сейчас людей волнует вопрос, когда состоятся выборы главы государства? В соответствии с нормами Конституции - в первое воскресенье декабря 2019 года, или же по окончании выборного срока президента – в апреле 2020 года? Каков вариант вероятнее всего, на ваш взгляд?

- Согласно Конституции, внеочередные президентские выборы назначаются решением президента республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом. А в конституционном законе «О выборах» закреплено, что внеочередные президентские выборы назначаются решением президента республики и проводятся в течение двух месяцев со дня их назначения. Таким образом, внеочередные президентские выборы могут быть объявлены Касым-Жомартом ТОКАЕВЫМ в любое время, и проведены в течение двух месяцев со дня объявления. Следовательно, Токаев будет исполнять обязанности президента, пока не изберут президента на выборах. Иными словами, выборы могут быть назначены на любое время. Нам остается лишь строить предположения.

- Имеет ли право Касым-Жомарт Токаев выдвигать свою кандидатуру во время выборов? Ведь с 2011 года он занимал должность заместителя генерального секретаря ООН, то есть проживал за пределами Казахстана. А одним из требований к кандидатам в президенты, согласно Конституции, является проживание в республике в течение последних 15-ти лет…

- В соответствии с п. 2 ст. 41 Конституции «Президентом Республики Казахстан может быть избран гражданин республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком, проживающий в Казахстане последние пятнадцать лет и имеющий высшее образование. Конституционным законом могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам в президенты республики».

Если Токаев пожелает баллотироваться в президенты, то вполне возможно, будет инициировано соответствующее обращение в Конституционный Совет о толковании пункта 2 статьи 41 Конституции, поскольку на данный момент нет однозначного толкования нормы. И КС должен дать пояснение.

- А имеет ли право Нурсултан НАЗАРБАЕВ вновь баллотироваться в президенты страны?

- Теоретически такое право за первым президентом сохраняется. Но не для этого же он принял решение о досрочном прекращении полномочий… Тем не менее, у нас возможно все. И не исключено, что какая-нибудь группа граждан или институт, например, Ассамблея народа Казахстана, инициируют республиканский референдум, чтобы Назарбаев вновь баллотировался в президенты. Это может произойти в случае, если безопасность страны окажется под угрозой. Референдум в приведенном мною примере служил бы обоснованием участия в выборах первого президента.

- Сейчас в обществе гуляет множество догадок по поводу того, кто будет выдвигать свою кандидатуру на пост президента. В этом контексте интересна персона Дариги НАЗАРБАЕВОЙ. При каких условиях спикер сената может занять пост президента страны?

- У Дариги Назарбаевой есть право выдвинуть свою кандидатуру на должность президента. Однако реализация этого права никак не зависит от занимаемой должности председателя сената парламента. Полагаю, ее избрали на должность спикера сената, чтобы в будущем держать в тонусе избранного президента. Ведь персона спикера верхней палаты парламента является второй в иерархии перехода полномочий в случае досрочного прекращения полномочий президента. Вся сложившаяся шахматная конфигурация имеет далеко идущие последствия. В этом смысле неслучайно назначение Кайрата КОЖАМЖАРОВА сенатором. Не исключено, что в будущем именно он займет кресло председателя сената. Другой вариант такой: пройдут выборы, новый президент исполнит свои полномочия в течение примерно одного года, а позже досрочно добровольно сложит свои полномочия. Следовательно, в таком случае полномочия президента на оставшийся срок перейдут к Дариге Назарбаевой. Это вполне реальный вариант, который позволит отвлечь внимание общественности от Назарбаевой, которая фактически не будет участвовать в президентских выборах, и избавит ее от всех тягот избирательного процесса.

- В какой вообще мере действующий президент и тот, который будет избран, подчиняются главе Совета безопасности Нурсултану Назарбаеву?

- Новый избранный президент будет ограничен в своих полномочиях, поскольку первый этап политического транзита, начатый конституционными реформами в марте 2017 года, как раз преследовал такую цель. Анализ данных поправок и изменений конституционных законов страны позволяют сделать вывод о том, что у власти было намерение создать некоего «коллективного преемника», то есть парламента и правительства. Принятые поправки создали механизм в системе власти, при котором ни один властный институт не может самостоятельно принять какое-либо ключевое решение. Конституционная реформа 2017 года создала правовой каркас и очертила властный коридор для деятельности будущего президента. Очевидно, что следующий президент уже не будет так легко получать одобрения тех же кадровых решений по назначению ключевых должностных лиц (председателя КНБ, генерального прокурора, председателя Национального банка) со стороны сената и других важных решений. Нужно будет договариваться с главой Совбеза.

В тоже время общество и в первую очередь заинтересованные лица не застрахованы от того, что в транзитный период что-то может пойти не по плану. По этой причине появился закон «О Совете безопасности», в котором имеется интересная деталь. К функции Совета безопасности отнесено, в частности, «обсуждение кандидатур, рекомендуемых к назначению на должности первых руководителей центральных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы, а также государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных президенту Республики Казахстан». Законом также закреплено, что решения Совета безопасности вступают в силу после утверждения председателем Совета безопасности, при необходимости они реализуются актами президента. До тех пор пока силовики подчиняются первому президенту – Елбасы и будут ему верно служить, Совет безопасности будет оставаться влиятельным институтом в конституционной системе власти.

- Но в то же время Нурсултан Назарбаев в 2017 году заявил о необходимости усиления роли парламента в системе власти. Часть полномочий президента была передана законодательной ветви. После того как первый президент сложил свои полномочия, реально ли Казахстану стать парламентской республикой?

- Казахстан де-юре по Конституции является президентской республикой, а де-факто - суперпрезидентской республикой с элементами монархии, некого «султаната». Для перехода к парламентской модели республики необходимы соответствующие конституционные реформы.

- Давайте теперь поговорим о другом актуальном и все еще обсуждаемом вопросе – легитимности переименования Астаны. Убедительны ли пояснения Министерства юстиции и Конституционного Совета по поводу законности соблюдения всех процедур присвоения столице нового названия?

- Возникшая конституционно-правовая неопределенность была разрешена Конституционным Советом посредством толкования статьи 91 Конституции.

По утверждению члена КС Иоганна МЕРКЕЛЯ, «Касым-Жомарт Токаев и не вносил никакого законопроекта, он только на совместном заседании предложил этот вопрос, а правительство этот законопроект внесло». Хорошо, сделаем вид, что никто не слышал предложение Токаева о переименовании столицы. Тогда где постановление правительства? Когда было проведено его заседание? 19 марта или 20 марта перед инаугурацией Токаева? Кто и как проголосовал из членов правительства?

В пункте 6 статьи 62 Конституции конкретно указано, что «проведение не менее двух чтений по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан обязательно». Два чтения прошли 20 марта? Получается, проведение не менее двух чтений по вопросам изменений и дополнений в Конституцию возможно одним днем? Нет. Невозможно.

- Значит, ренейминг столицы все-таки прошел с конституционными нарушениями?

- Право толкования Конституции Конституционным Советом принималось с учетом политической целесообразности, возникшей на данном этапе развития Казахстана. Тем не менее, нет соблюдения конституционных процедур. Внесение поправок в Конституцию содержит политические и конституционные риски в будущем. И никто не гарантирует, что аналогичным образом не будут изменены другие статьи основного закона страны. В период политического транзита, пока еще народ не проголосовал на всеобщих выборах за нового президента, в условиях проявляющегося общественного недовольства по поводу всех этих переименований крайне нежелательны подобные «конституционные телодвижения». Теоретически у председателя Совета Безопасности есть право принять правовой акт, которым можно отменить закон от 20 марта 2019 года «О внесении изменений в Конституцию Республики Казахстан» либо приостановить его действие до проведения президентских выборов.

Это один из наиболее компромиссных и приемлемых вариантов.

Во-первых, сохраняется незыблемость конституционных норм о порядке внесения изменений и дополнений в Конституцию, то есть исключается конституционный дисбаланс. Во-вторых, все участники конституционной процедуры по переименованию столицы выйдут достойно из возникшей конституционно-правовой ситуации. В-третьих, народ станет свидетелем того, как работает институт Совета Безопасности. Принятие соответствующего акта председателем Совбеза продемонстрирует обоснованность введения соответствующего института и сократит имиджевые потери власти, произошедшие за эти дни.

- Вряд ли этот процесс теперь можно будет повернуть вспять. Хотя, поживем, увидим. Любопытно, что казахстанскую общественность именно сейчас буквально захватила волна ренейминга. Начали предлагать идеи о переименовании других городов - Алматы, Семея, Павлодара, Петропавловска. Каков вообще регламент внесения изменений в названия нестоличных городов?

- Наименования городов Казахстана, кроме столицы, не содержатся в Конституции, поэтому для их переименования требуется соблюдение текущего законодательства. В частности, в законе «Об административно-территориальном устройстве РК» закреплено, что президент по представлению правительства и с учетом мнения местных представительных и исполнительных органов решает вопросы наименования и переименования областей, районов и городов, а также уточнения и изменения транскрипции их названий.

- В последнее время внесено немало изменений в Конституцию. Есть ли вообще какой-то лимит по трансформации главного закона страны?

- Такого лимита не существует. Однако частое внесение поправок в Конституцию девальвирует ее особую ценность как основного закона страны. Многие вопросы понимания и реализации норм Конституции можно решить путем толкования и развития в текущем законодательстве. По этой причине в основном законе должны быть закреплены базовые устои общества и государства. Не было необходимости в свое время тащить в текст Конституции название столицы. Так можно дореформироваться и прописать в Конституции статус «Хан Шатыра». Если благополучно пройдут президентские выборы, и весь процесс перехода власти к новому президенту обойдется без форс-мажорных обстоятельств, то в изменении или принятии новой Конституции необходимости не возникнет.