Пожары в #Костанайской области, продолжающиеся со 2 сентября, актуализируют проблему развития регионов РК. Полномочия и бюджеты областей #Казахстана сильно проигрывают в сравнении со столицей – что, в частности, может затруднить для акиматов оперативное реагирование в кризисных ситуациях. Касым-Жомарт #Токаев уже пообещал, что из ЧП в #Костанае будут «извлечены уроки» – что, возможно, является намеком на будущее расширение прав регионов, в духе обещанной в последнем Послании децентрализации. Подробнее о проблемах областного развития и об административных реформах в РК – в материале Артема Данкова для Ia-centr.ru.
Главные препятствия для развития регионов
Проблема разрыва между центром и регионами в Казахстане не уникальна – аналогичные трудности наблюдаются во многих постсоветских странах. Можно выделить четыре ключевых фактора, осложняющих развитие казахстанских регионов.
Во-первых, это социально-экономическое неравенство. Центрами роста остаются две столицы: южная – Алматы, и северная – Нур-Султан, а также крупнейший нефтедобывающий регион РК – Атырауская область. Именно эти регионы показывают самый высокий уровень ВРП на душу населения и в совокупности дают более 40 % ВВП республики. При этом в первом квартале 2022 года разрыв между долей в ВВП самого экономически развитого региона – Алматы (18,3% ВВП Казахстана) и, например, Северо-Казахстанской областью (1,6%) оказался более чем десятикратным. А по уровню ВРП на душу населения область отставала от бывшей столицы более чем в 3 раза.
Большое неравенство наблюдается даже между соседними регионами. Например, Нур-Султан дает 9,7 % ВВП страны, а близлежащая Акмолинская область – лишь 2,9 %, при двукратном разрыве в уровне ВРП на душу населения. При этом неравенство носит не только экономический, но и социальный характер. Продолжительность жизни, доступность социальных услуг, качество образования, обеспеченность жильем, наличие инфраструктуры – все эти показатели значительно отличаются в зависимости от региона. Фактически, пересекая областные границы, вы попадаете в другой мир.
Во-вторых, для Казахстана характерна слабая экономическая самостоятельность регионов. За последние 20 лет в РК наметилась тенденция аккумуляции бюджетных доходов на уровне центрального правительства. С одной стороны, фискальная централизация позволила наладить контроль над расходами госбюджета. С другой, она привела к усилению зависимости регионов от республиканского бюджета, к их неспособности обеспечить собственные нужды.
В 2000 году 8 регионов Казахстана были донорами. К 2020 году их осталось уже 4, а в 2021 году – только 3. Тройка самостоятельных регионов все та же – Атырауская область, города Алматы и Нур-Султан. Подобное неравенство уменьшает самостоятельность тех областей, чей удельный вес в ВВП не превышает 2-3%. Подавляющее большинство регионов по-прежнему остаются дотационными.
В-третьих, высокая централизация и слабая межрегиональная координация препятствуют устойчивому развитию. Не имея возможности и полномочий для кооперации внутри государства, многие регионы Казахстана предпочли ориентироваться на внешние рынки и сотрудничество с другими странами. Это, безусловно, ведет к ослаблению межрегиональной интеграции в РК.
Четвертая проблема – неустойчивая урбанизация. Межрегиональное социально-экономическое неравенство приводит к массовой миграции в экономические центры, в первую очередь, в крупные города: Алматы, Нур-Султан и Шымкент. Активные передвижения населения в отсутствие равномерного индустриального развития создает проблему «ложной урбанизации»: казахстанцы переезжают в города, которые не могут обеспечить их рабочими местами, жильем, социальными услугами и т.д. В этих условиях страдает экология, растет преступность, усиливается эмиграция активной и квалифицированной части населения. На фоне бурного роста мегаполисов малые и средние города стагнируют. В них снижается уровень занятости, ухудшается качество жизни, устаревает инфраструктура.
Существенной проблемой остается отсутствие комплексной современной стратегии развития регионов РК. «Стратегия территориального развития Республики до 2015 года» утратила силу в 2011 году, а реализация последовавшей за ней «Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны до 2020 года» завершилась 2 года назад.
Административные реформы
После обретения независимости в Казахстане неоднократно проводились преобразования административно-территориального устройства – была перенесена столица, объединялись и разделялись регионы, сельские населенные пункты получили статус городов и наоборот. Крупная административно-территориальная реформа в РК прошла в 1997 году по инициативе президента Нурсултана Назарбаева. Кокшетауская область была разделена между Акмолинской и Северо-Казахстанской областями, Талды-Курганская область вошла в состав Алматинской. Тургайская область прекратила существование, ее территории вошли в состав Акмолинской и Костанайской областей. Джезказганская область вернулась в состав Карагандинской, а Семипалатинская вошла в состав Восточно-Казахстанской. В том же году столица РК была перенесена в Акмолу, а в 1998 году ее переименовали в Астану.
Эта реформа имела ряд политических и социально-экономических последствий. Регионы с преимущественно славянским населением, и области где преобладали казахи, объединяли между собой. Перекройка границ не поменяла структуру расселения этносов мгновенно, но создала для этого благоприятные условия, учитывая высокую миграционную активность и демографический рост в среде урбанизирующихся казахов. Наряду с переносом столицы на север, это был важный стратегический ход, снимавший вопрос потенциального сепаратизма в северо-восточных регионах РК.
Социально-экономические последствия преобразований оставались неоднозначными: после утраты статуса областных центров города Аркалык, Жезказган, Семей, Талдыкорган и Кокшетау столкнулись с серьезными экономическими трудностями, ростом безработицы и оттоком населения. Частично эту проблему удалось решить новой реформой. В 1999 году центр Акмолинской области перевели из Астаны в Кокшетау, а в 2001 году центр Алматинской области перенесли в Талдыкорган. Тем не менее, остальные города до сих пор не преодолели утраты прежних административных функций. Именно поэтому жители Жезказгана и Семипалатинска в целом положительно оценивают административные преобразования 2022 года, по которой этим городам вернули статус областных центров.
В 2018 году Шымкент, население которого к тому времени выросло до миллиона человек, был выделен из Южно-Казахстанской области. Он получил статус города республиканского значения. Центр региона перенесли в г. Туркестан, а саму область переименовали в Туркестанскую. Эта реформа стала образцом для последующих территориальных преобразований.
Последние крупные административные изменения в РК прошли совсем недавно. В 2022 году из состава Карагандинской области была выделена Улытауская с центром в Жезказгане – она заняла часть территории бывшей Джезказганской области. Кроме того, из состава Восточно-Казахстанской области была выделена Абайская (бывшая Семипалатинская) с административным центром в Семее, а из части Алматинской области – Жетысуская (бывшая Талды-Курганская) с центром в Талдыкоргане. Новым центром Алматинской области стал город Капшагай, переименованный в Кунаев.
