Июльские протесты в #Каракалпакстан‘е (Республика #Узбекистан) актуализировали проблему отношений по линии «центр – регионы» не только в Узбекистане, но и в целом – в Центральной Азии. И экономика, и национальная безопасность, как показала практика, зависят от грамотной региональной политики. Возможны и нужны ли изменения административной карты странам Центральной Азии? Как перемены влияют на благосостояние населения, на развитие отдельных населенных пунктов? Серия материалов доцента кафедры мировой политики Томского государственного университета Артема Данкова специально для Ia-centr.ru посвящена региональной политике в странах Центральной Азии. В первой части обзора – проблемы регионального устройства в Республике Узбекистан.
Существующее административно-территориальное деление, статус и место тех или иных регионов в системе государственной власти во многом достались странам Центральной Азии (ЦА) в наследство от Советского Союза.
Тем не менее, социально-экономические и демографические изменения, которые произошли после обретения независимости, все чаще заставляют правительства государств ЦА задумываться, как правильно осуществлять административные реформы. Перекраивание регионов часто приводит к серьезным социальным потрясениям.
Интерес к региональной политике в Узбекистане возник в результате событий, которые развернулись 1-2 июля 2022 года в столице Республики Каракалпакстан – г.Нукус и прилегающих районах. В ходе массовых демонстраций и столкновений с силами правопорядка погибли 18 и пострадали более 240 человек. Поводом для манифестаций стали возможные изменения в Конституцию Республики Узбекистан, помимо прочего предполагавшие изменения Главы ХVII, которая посвящена Республике Каракалпакстан. Ситуацию в Нукусе и его пригородах удалось взять под контроль. Тем не менее, было принято решение оставить Главу ХVII Конституции РУз без изменений.
В Узбекистане реформы административно территориального деления в виде разделения и объединения областей и районов, передачи районов из одной области в другую, изменения статуса городских и сельских поселений не были редкостью ни в советское время, ни после обретения независимости.
Кейс Навоийской области – история, которая закончилась хорошо
Навоийская область была создана, а, точнее, воссоздана в январе 1992 года – буквально через несколько недель после того, как распался Советский Союз, и Узбекистан обрел независимость.
Навоийская область в 1980-х гг. XX века наряду с Ташкентом и Ташкентской областью была наиболее индустриальным и европеизированным регионом.
В 1958 году появился Навоийский горно-металлургический комбинат (НГМК) и превратил бесплодные пески Кызылкума в мощный центр добычи урана, золота и другого минерального сырья. Само предприятие входило в систему Министерства среднего машиностроения СССР, осуществляющего управление атомной отраслью промышленности.
Промышленные центры – Навои, Учкудук, Зарафшан, построенные в 50-70-е гг. XX века, были современными советскими городами «закрытого» типа с абсолютным преобладанием русскоязычного населения.
Хорошее снабжение товарами народного потребления, высокие зарплаты и технологичные производства заметно выделяли регион на общем фоне.
Поэтому сразу после обретения независимости в Республике Узбекистан было принято решение о воссоздании Навоийской области, которая в 80-х гг. XX века уже существовала как отдельная административная единица, но в 1988-1989 гг. была разделена между соседними регионами.
Отдельный статус Навоийской области давал возможность сохранить промышленный и кадровый потенциал важнейшей экспортной отрасли страны – добычи урана и золота.
Налоговые преференции, повышенные районные коэффициенты к зарплатам в 90-е гг. XX века предотвратили коллапс НГМК, который был и остается крупнейшим налогоплательщиком в республике, остановили отток русскоязычных специалистов и сделали регион привлекательными для иностранных инвестиций.
Развитый город и бедное село
Попытки административно-территориальных образований не обнулили потенциал Навоийской области. Однако этот регион – один из основных «доноров» республиканского бюджета. Успехи Навоийской области, скорее, оттеняют проблемы межрегионального неравенства по стране.
Так, Ташкент и Ташкентская область, которые формируют мощную агломерацию (5,8 млн. чел.), концентрировали и продолжают концентрировать экономические и демографические ресурсы. По данным Государственного комитета Республики Узбекистан, на 2021 год на них приходится 16% населения, почти 28% ВВП республики и более 30% налоговых поступлений.
Как раз следующей по вкладу в экономическое развитие страны идет Навоийская область, которая значительно отстает по населению (менее 3% от населения страны), но ее вклад в ВВП превышает 8%. НГМК дает 20% поступлений в бюджет.
Фактически на 3 административные единицы, где проживает менее 20% населения приходится более ⅓ национального ВВП и более половины всех налогов, собираемых в стране.
В этом плане события в Каракалпакстане, где проживает всего 5,6% населения, производится 3,6% ВВП Узбекистана и собирается менее 3% налогов, не носят критический для республики характер, но в очередной раз показывают, что неравенство между регионами существует.
Неравенство в уровне социально-экономического развития заметно не только в измерении регионов, но и на уровне «город – село» и «большие города – малые города и поселки».
Населенные пункты в сельской местности порой лишены элементарных благ цивилизации – водоснабжения и канализации, обеспечения электричеством и природным газом, не хватает рабочих мест и социальной инфраструктуры (школы и больницы).
Волны административно-территориальной реформы
Одним из инструментов решения проблем сельских территорий власти рассматривают изменения административных границ и статуса населенных пунктов.
В 2005 году после принятия постановления Президента Республики Узбекистан «О мерах по дальнейшему совершенствованию административно-территориального устройства населенных пунктов Республики Узбекистан» была запущена административно-территориальная реформа.
Однако в мае 2005 года произошел исламистский мятеж в Андижане, про реформу благополучно забыли. Пока в 2009 году не запустили госпрограмму «Год развития и благоустройства села», которая потребовала огромных вложений в сельскую инфраструктуру.
Тут вспомнили про административную реформу, и уже в марте 2009 года более 900 сельских населенных пунктов получили статус городских, а более 3 млн. человек стали горожанами.
Так, в одночасье доля городского населения в Узбекистане достигла 50%.
На фоне этого продолжается процесс роста и расширения территории крупных городов (Ташкент, Самарканд, Наманган, Андижан и т.д.), которые все активнее включают в себя прилегающие поселки.
При этом в малых индустриальных центрах, построенных в советское время, инфраструктура приходит в упадок.
И вновь на помощь приходят административные преобразования, новая волна которых прошла в 2019 году, когда 6 городов (Ангрен, Бекабад, Алмалык, Чирчик в Ташкентской области, Ширин в Сырдарьинской области, Зарафшан в Навоийской области) и один поселок (Шаргун Сурхандарьинской области) перешли в республиканское подчинение.
Это решение было продиктовано тем, что эти населенные пункты, имеют стратегическое значение, так как в них расположены крупные промышленные предприятия (например, Алмалыкский горно-металлургический комбинат, Узбекский металлургический комбинат, крупнейшая в Центральной Азии Сырдарьинская ГРЭС и т.д.).
Эти города имеют сложную развитую инфраструктуру, которая нуждается в модернизации, а также являются перспективными экономическими и культурными центрами.
Почему реформы не работают или приводят к кризисам
Главная особенность всех административно-территориальных преобразований заключается в том, что, зачастую, руководствуясь экономическими или политическими соображениями, стремясь решить масштабные задачи, правительство мало проводило разъяснительную работу среди своих граждан.
Так было в 80-е – начале 90-х гг. XX века с Навоийской областью, которую то создавали, то объединяли с соседями, то воссоздавали вновь.
Так было и административной реформой в 2000-е гг., когда сотни тысяч людей в одночасье стали горожанами, но от этого не получили необходимого благоустройства, стабильного обеспечения электричеством и газом, качественного образования или медицинского обслуживания.
Да, и от перехода управления полудюжиной городов в 2019 году на республиканский уровень и создания соответствующего отдела при Кабинете министров Узбекистана проблемы тепло- и водоснабжения, высокая безработица и полуразрушенная инфраструктура никуда не делись.
Ключевая проблема многих реформ в Центральной Азии, в том числе и изменений административно-территориального устройства, заключается в неэффективном исполнении принятых решений и отсутствии полноценной работы с населением.
