Новый старый Диалог: как будут строиться отношения между Японией и Центральной Азией

В мае 2019 года в Таджикистане состоялась седьмая встреча министров иностранных дел стран Центральной Азии и Японии. Несмотря на 15-летнюю историю данного формата, Таджикистан впервые принимал у себя министерскую встречу. Кроме того, данная встреча стала первой и для действующих министров иностранных дел Японии, Кыргызстана и Казахстана.

С инициативой формирования Диалога «Центральная Азия плюс Япония» (ДЦАЯ) в 2004 году выступила тогдашний Министр иностранных дел Японии г-жа Ёрико Кавагути, которая в настоящее время является членом правления корпорации «Тойота Цусё». Однако сама идея создания Диалога появилась за год до проведения первой официальной встречи в столице Казахстана. 

Примечательно, что сама Кавагути пришла в «большую политику» из частного сектора и получила свой пост в МИДе на фоне скандала в стенах японского «форин офиса» и последовавшей после этого отставки ее предшественницы – г-жи Макико Танака. До Кавагути последняя крупная инициатива в отношении стран Центральной Азии в Японии была принята в 1997 году тогдашним Премьер-Министром Рютаро Хасимото и, в большей степени, была направлена на развитие японо-российских отношений.

По мнению многих авторитетных экспертов, Кавагути поддержала существовавшие на тот момент призывы к активизации японского сотрудничества со странами Центральной Азии, исходивших от японских и центрально-азиатских политиков и экспертов. «Толчком» же для нового посыла стала ее личная встреча с бывшим высокопоставленным сотрудником Банка Японии – Тецудзи Танака, успевшего к тому времени наладить широкую сеть контактов среди ряда известных политиков стран Центральной Азии.

Согласно различным источникам, на тот момент японские эксперты рассматривали несколько возможных сценариев, включая подключение Японии к работе Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и ныне не существующей Организации «Центрально-Азиатское сотрудничество» (ОЦАС). В качестве интересующих Японию тем назывались региональные водные, транспортные и энергетические проекты. Тем не менее, в основу нового Диалога была положена наиболее удобная для японской стороны формула – модель японского сотрудничества с АСЕАН, а именно АСЕАН+3.

Очевидно, что в тот период Япония рассматривала Центральную Азию в качестве нового регионального партнера и тем самым планировала усилить свои позиции в отношениях со странами региона. 

Согласно оценкам международных экспертов, включая вышеупомянутого Танака и Фредерика Старра, Диалог стал результатом пересмотра Евразийской дипломатии Хасимото (1997 г.) и смог показать новый тип взаимоотношений со странами Центральной Азии. Они уверены, что именно Диалог послужил отправной точкой для создания аналогичных структур между Центральной Азией, Республикой Корея, Европейским Союзом и США. Сегодня к этому списку можно также добавить членов Вишеградской группы и Индии. Более того, Танака убежден, что именно японская идея вдохновила китайских стратегов на создание нового формата сотрудничества со странами Центральной и Восточной Европы («16+1»).

Что же такого особенного в этом Диалоге?

Во многом первоначальный успех Диалога был связан с тем, что до 2004 года страны Центральной Азии имели весьма ограниченный набор возможностей для развития полномасштабного сотрудничества с Японией. Это касается членства стран Центральной Азии и Японии в различных международных и региональных организациях, а также слабый арсенал механизмов двустороннего партнерства и отсутствие солидной договорно-правовой базы.

На тот момент интерес к региону поддерживался за счет регулярных визитов с обеих сторон, а также благодаря поддержке со стороны ряда видных политических деятелей Японии. Очевидно, что активизация многостороннего сотрудничества с одной из стран региона не имела бы большого значения для внешней политики Японии.

Свою новую инициативу Кавагути официально презентовала в Узбекистане накануне первой министерской встречи в Казахстане. По признанию очевидцев, на начальном этапе Диалога некоторые из стран региона пытались выставить новую инициативу в качестве их совместного с Японией продукта. Тем не менее, Токио смог продемонстрировать свое бережное отношение к региону, официально представив новую инициативу в Ташкенте и поддержав проведение первой встречи Диалога в Астане (ныне – г. Нур-Султан).

По признанию самой Кавагути, официальный запуск Диалога во многом стал возможен благодаря ее личному знакомству с нынешним Президентом Казахстана К-Ж. К. Токаевым, предложившего в 2004 г. наиболее оптимальные сроки и место проведения первой встречи.

Как было отмечено в Ташкентском выступлении Кавагути, Диалог стал «новым измерением», а точнее «опцией» многостороннего сотрудничества между Японией и Центральной Азией. В качестве же базовых принципов диалогового механизма были определены: (1) уважая многообразие; (2) конкуренция и координация; (3) открытое сотрудничество.

Через год участники формата утвердили уже пять основных столпов Диалога, а именно: (1) политический диалог; (2) межрегиональное сотрудничество; (3) продвижение бизнеса; (4) интеллектуальный диалог и (5) гуманитарные обмены.

Кроме того, стороны определили 10 сфер, представлявших тогда наибольший интерес для продвижения внутрирегиональной интеграции, включая: (1) противодействие терроризму; (2) борьба с наркотраффиком; (3) разминирование; (4) искоренение бедности; (5) здравоохранение; (6) охрана окружающей среды; (7) водные вопросы; (8) энергетика; (9) торговля и инвестиции; (10) транспорт. 

Анализ деятельности Диалога показывает, что участники ДЦАЯ продолжают придерживаться заданных рамок. Начиная с 2004 года, по линии Диалога было проведено более 40 встреч и мероприятий, в том числе 7 на уровне министров, 13 на уровне старших должностных лиц (Замминистра иностранных дел или директор политического департамента МИД) и 11 на уровне экспертов. В математическом измерении деятельность Диалога равна 2,7 мероприятиям в год.

За эти годы стороны смогли принять 12 итоговых документов, включая два Плана действий (2006 и 2019 гг.) и две дорожные карты – в области сельского хозяйства (2014 г.), а также транспорта и логистики (2017 г.). К слову, базовый План действий 2006 года не обновлялся с того времени и лишь дополнялся новыми инициативами по ранее определенным направлениям (2014, 2017 и 2019 гг.). При этом обзор Плана действий был осуществлен странами-участницами Диалога всего лишь один раз.

На начальном этапе, несмотря на свой статус нейтралитета, Туркменистан все же принимал участие в работе Диалога, хотя и на менее заметном по отношению с другими странами уровне. Только лишь в 2014 году, через десять лет после первого СМИД, министры иностранных дел Центральной Азии и Японии смогли впервые собраться в полном составе в г. Бишкек. 

Примечательно, что, за исключением одной рабочей встречи в 2004 году в Болгарии, «на полях» СМИД ОБСЕ, все встречи в рамках Диалога традиционно проходят в Японии или странах Центральной Азии, при этом на долю Токио приходится более 60% всех встреч. Следующая министерская встреча вновь должна пройти в Японии, ориентировочно, в 2020 году.

Кроме того, несмотря на достигнутые договоренности, участники Диалога не активно приглашают на свои встречи третьи страны или международные организации. Первой и единственной зарубежной страной, принимавшей участие в Диалоге (2006 и 2019 гг.), является Афганистан. До настоящего времени именно в выступлениях Кавагути, Таро Асо (Мининдел Японии в 2005-7 гг., в настоящее время занимает пост Заместителя Премьер-Министра – Министра финансов) и теперь уже нынешнего Мининдел Японии Таро Коно прослеживается желание расширить географию Диалога за счет Афганистана и других стран Южной Азии. Также в документах форума весьма редко упоминается об участии представителей международных финансовых структур, например, Азиатского банка развития или Европейского банка реконструкции и развития.

Относительно недавно в академической среде также поднималась идея возможного подключения Турции к Диалогу. Если же такие варианты в действительности обговаривались участниками формата, то это может говорить как минимум о двух вещах – об отсутствии ощутимого прогресса в деятельности Диалога или отсутствии интереса к продолжению Диалога в текущем формате.

В данном контексте следует отметить несколько интересных фактов. 

В 2006 году в рамках Диалога была озвучена идея проведения первого Саммита стран Центральной Азии и Японии (аналогичный, но скрытый по характеру месседж можно найти и в более ранних документах). Однако данная инициатива, которая вряд ли сегодня бы устроила лидеров стран Центральной Азии, так и осталась на бумаге. 

Кроме того, в рамках Диалога неоднократно звучали предложения о создании единой структуры для активизации деловых контактов. В итоге, Диалог смог лишь произвести на свет две менее значимые инициативы – Экономический форум (в настоящее время функционирует в виде Бизнес диалога) (2011 г.) и Рабочую группу (2014 г.), чья работа, к сожалению, не имеет четкой и регулярной основы.

Очевидно, что данные факты могут свидетельствовать о желании сторон, а именно стран Центральной Азии ограничить количество участвующих сторон и сфокусироваться на развитии политического диалога и экономического партнерства с Японией. Однако, как видно, не все инициативы, озвученные в рамках Диалога, пользуются полной поддержкой сторон.

Тем не менее, несмотря на сложности многостороннего подхода, стороны все же смогли выработать определенные нормы и правила игры. 

Во-первых, у Диалога есть своя уникальная архитектура – встречи министров иностранных дел, старших должностных лиц, а также деловых и научных кругов («дипломатия второго трэка»).

Во-вторых, страны понимают, что деятельность Диалога должна носить практический характер. До настоящего времени японская сторона смогла принять несколько важных решений: организация тренингов для региональных экспертов (1000 чел. в 2004 г. и 2000 чел в 2017 г.), финансирование программы Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН по борьбе с саранчой (2015 г.), смягчение японского визового режима для граждан стран Центральной Азии (2017 г.) и др. 

Кроме того, японскими организациями были проведены несколько крупных исследований по новым перспективным направлениям сотрудничества в области энергетики, сельского хозяйства, транспорта, логистики и чрезвычайных ситуаций.

Однако, очевидно, что количество текущих проектов не соответствует долголетней истории сотрудничества в рамках Диалога. Более того, анализ проектов показывает, что данная инициатива во многом служит удобной платформой для генерации наиболее приемлемых для японских организаций и компаний инициатив/проектов, в том числе по линии международных и региональных организаций.

В-третьих, стороны осознают, что некоторые проекты могут носить ограниченный характер, т.е. рассчитаны на две-три страны. Кроме того, японская сторона неоднократно говорила о том, что проекты должны носить региональный характер, пользоваться поддержкой всех участников процесса и, по возможности, подходить под описание т.н. «японской специфики», т.е. должны быть нацелены на укрепление сотрудничества с Японией и предусматривать использование японских «ноу-хау».

За 15 лет Япония также неоднократно пыталась обозначить свою роль в данном процессе. Вначале Япония позиционировала себя в качестве «натурального партнера» стран Центральной Азии. Чуть позже в японском дипломатическом лексиконе появился термин «катализатор», который японские политики и дипломаты продолжают использовать и по сей день. 

В то же время, главной особенностью Диалога стало то, что на начальном этапе Кавагути отказалась от использования в рамах ДЦАЯ т.н. дипломатии «чековой книжки». Тем не менее, в 2017 году по итогам 6-го СМИД предыдущий глава японского МИД Фумио Кисида заявил о намерении Токио профинансировать в регионе транспортные и логистические проекты на сумму 24 млрд. йен. В 2014 году по итогам 4-го СМИД Коитиро Гэмба, предшественник Кисида на посту Мининдел, также заявил о готовности Токио профинансировать на сумму 700 млн. долл. США региональные проекты, связанные с Целями развития тысячелетия. 

На этом фоне за совещанием на уровне старших должностных лиц были закреплены функции по обзору и мониторингу за рассматриваемыми в рамках Диалога проектами.

Среди многих экспертов также сильны представления о Диалоге как о продукте японских геополитических амбиций и желании Токио составить конкуренцию России и Китаю. Тем не менее, в итоговых документах совещания, за исключением нескольких случаев, отсутствуют прямые указания на другие страны, например, США и те же Россию и Китай. Можно предположить, что между странами существует определенный консенсус относительно обсуждения политики и двустороннего сотрудничества с третьими странами. Так, в 2012 году, на фоне очередного обострения дипломатических отношений между Японией и Китаем, МИД Японии в первый и последний раз заявил, что «Диалог не направлен против каких-то конкретных стран».

Два года назад страны Центральной Азии договорились в Самарканде, что отныне будут согласовывать свои позиции в рамках многосторонних диалоговых платформ, включая с США, Республикой Корея, Европейским Союзом и Японией. 

Очевидно, что страны региона намерены изменить работу данных форумов с учетом меняющихся сегодня в регионе реалий. В данном контексте заявления действующего Премьер-Министра Японии Синдзо Абэ о форсированном сотрудничестве с Центральной Азией, представленные им в «Назарбаев Университет» в 2015 году, обретают под собой весьма благоприятную основу. 

В этой связи, перед Министром иностранных дел Японии Таро Коно, ранее выступавшего в пользу идей Азиатского центризма, стоит еще одна важная задача по совместной со странами Центральной Азии трансформации ДЦАЯ.