Россия, Москва

info@ia-centr.ru

К вопросу о местном и региональном самоуправлении в Украине

10.12.2010

Автор:

Теги:

К вопросу о местном и региональном самоуправлении в Украине



7 декабря в Украине отмечается День местного самоуправления. Это не только профессиональный праздник депутатов и работников исполкомов, советов разных уровней. Большинство международных и государственных памятных дат отмечается еще и для того, чтобы подчеркнуть значимость того или иного явления общественной жизни, обратить внимание общества и его элиты на ту или иную проблему. Поэтому в этот день особенно уместно вспомнить о некоторых системных противоречиях, которые заложены в действующей сегодня в Украине модели организации государственной власти.

Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, его органы «составляют одну из основ любого демократического строя». А наше государство вроде бы декларирует именно такой строй. И хотя Хартию Украина ратифицировала ещё 13 лет назад, но исполнять её нормы, как и некоторые другие международные обязательства, не спешит.

Кстати, как раз в эти дни исполняется 6 лет с принятия пресловутого закона «четыре двойки»¹. Напомним, этот закон стал юридическим оформлением политреформы 2004 года – компромисса (или, точнее, уступки), по достижении которого оппоненты Ющенко смирились с его неконституционным президентством.

Как известно, расширение полномочий органов местного управления (по сути, приведение системы местного самоуправления в соответствие с нормами Европейской хартии) было предусмотрено вторым этапом политреформы. Однако за шесть лет ни одного значимого шага в этом направлении сделано не было. Более того, этой осенью был отменён и первый этап – Конституционный суд признал закон «четыре двойки» не соответствующим Основному закону. И теперь судьба реформы местного самоуправления стала ещё более туманной: нет политреформы-2004 – разумеется, нет и политических обязательств по реализации второго её этапа.

В то же время, пункты о расширении полномочий органов местного самоуправления присутствуют в программах практически всех политических сил Украины, в том числе партии власти. И хотя наши политики не особо привыкли придерживаться собственных программ после выборов, сам факт наличия подобных пунктов говорит о том, что понимание необходимости реформ в этом вопросе есть почти у всех украинских политсил.

Безусловно, Хартия хороша не тем, что она европейская (хотя, зачастую, это главный аргумент в дискуссиях украинских политиков). Опыт многих весьма успешных государств показал, что, как сказано в самой Хартии, лишь «существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление». Очевидно, что и в Украине перераспределение ряда полномочий государственных органов в пользу местных властей – одно из необходимых условий для того, чтобы «государство было для людей», а не «люди для государства».

Сегодня местное самоуправление в Украине можно сравнить со стоящим в стороне от основного здания флигелем, тогда как оно должно лежать в фундаменте этого здания. И до тех пор, пока местное самоуправление не займет этого, положенного ему, места, всё здание, лишенное фундамента, будет шататься, сколько ни пытайся обустроить «крышу».

***

Если продолжить аналогию с домом, то со «стенами» у нас ситуация ещё хуже, чем с фундаментом.

В Украине в общественном сознании отсутствует чёткое разграничение между местным и региональным самоуправлением. Более того, последнего в Украине de jure просто нет, что, однако, отнюдь не устраняет самой проблемы организации регионального самоуправления в нашей стране.

Как известно, согласно ч. 1 ст. 140 Конституции Украины, «местное самоуправление является правом территориальной громады (общины. – Р. Т.) <…> самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины».

Самоуправление осуществляется как непосредственно территориальными громадами, так и через органы местного самоуправления – сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы (часть 3, ст. 140 Конституции). В то же время часть 4-я этой же статьи описывает районные и областные советы как органы местного самоуправления, которые представляют коллективные интересы территориальных громад. То есть Конституцией Украины вроде как признаётся дифференциация уровней самоуправления. Однако ст. 5 Закона «О местном самоуправлении» прямо относит районные и областные советы к системе местного самоуправления.

Это не соответствует реалиям.

Власть уже на уровне района носит некоторые черты региональной, но если в этом случае имеет место некоторая натяжка, то на уровне области однозначно более уместно говорить о региональной власти: она контролирует органы местного самоуправления, принимает различные региональные программы и т. д. Однако, как было сказано выше, de jure региональной властью не является.

Стоит обратить внимание на то, что наиболее острые проблемы и противоречия, существующие сегодня между местными властями и центром, сосредоточены именно на региональном уровне: в первую очередь это, безусловно, взаимоотношения областных и районных администраций и советов соответствующих уровней. Согласно ст. 44 Закона «О местном самоуправлении», районные и областные советы делегируют ряд полномочий администрациям. При этом, согласно ч. 6 ст. 118 Конституции Украины, местные государственные администрации «подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами».

На деле же «делегирование» является принудительным, а реальный контроль со стороны областных и районных советов практически невозможен, так как они не имеют возможности прямо влиять на кадровые решения в администрациях.

Администрации формируют, а затем и руководят ими назначенные из Киева чиновники, что зачастую порождает острый антагонизм между ними и советами. Со сменой президента очаги этого антагонизма переместились с левого берега Днепра на правый; а после местных выборов, видимо, примут более латентные формы, но не исчезнут никуда.

***

Чёткое разделение местных и региональных властей присуще не только федеративным государствам, таким как Россия или Германия, но и унитарным европейским державам. Так, во Франции, с которой у нас так любят сравнивать Украину, существует 22 региона (округа) с исторически сложившимися границами. Во главе французских регионов стоят советы, а председатели советов возглавляют исполнительную власть в регионе. Аналогичный подход характерен для Европы в целом. Это отражено и в названии специального органа Совета Европы, который ведает местными и региональными вопросами – он называется Конгресс местных и региональных властей (в него входят и представители Украины). В рамках Конгресса работают две палаты: Палата местных властей и Палата регионов.

Совет Европы уже не первый год занимается обсуждением проекта документа о региональном самоуправлении, аналогичного Европейской хартии о местном самоуправлении. Было разработано несколько проектов с разными названиями, но достаточно близкими друг другу по духу.

В одном из последних таких документов (2009 г.), название которого можно перевести как «Рекомендации Совета Европы по структуре региональной демократии»² региональным властям дано такое определение: «Региональные власти – это территориальные власти, стоящие между центральными правительством и местными властями. Что не обязательно предполагает иерархические взаимоотношения между региональными и местными властями (в Украине, к слову, такие иерархические отношения есть. – Р. Т.). Там где существуют региональные власти, принципы регионального самоуправления должны быть официально признаны внутренним законодательством страны и/или Конституцией».

В документе много говорится о полномочиях, которыми должны обладать региональные власти. Например: «Региональные власти должны иметь право принятия решений и административные полномочия на территории, которая находится под их юрисдикцией. Эти полномочия должны позволять принятие и реализацию политики с учетом специфики региона. Право принятия решений может включать законодательные полномочия».

Можно было бы привести ещё немало аналогичных цитат, но, говоря кратко, принципам, изложенным в этом и аналогичных документах, Украина следует ещё в меньшей степени, чем Хартии о местном самоуправлении.

***

В Украине, вне зависимости от того, какая политическая команда находится у руля, наблюдается устойчивое стремление центральной власти нивелировать значение представительской власти регионального уровня. Позиция региональных элит часто игнорируется или встречает противодействие центра. Главами администраций в ряде случаев назначаются «варяги» или непопулярные местные политики, что не может не раздражать большинство жителей региона. Подобная система в любой стране была бы неэффективной и конфликтной. Но специфические украинские условия делают её ещё менее пригодной, чем в большинстве других стран.

Как известно, в нашей стране исторически сложился ряд регионов, жители которых отличаются по языку (диалекту), вероисповеданию (конфессии); и что особенно важно – внешнеполитическим и цивилизационным выбором.

До недавнего времени на уровне центрального правительства доминировали представители одного из таких регионов, которые пытались распространить менталитет и ценности, характерные и комфортные лишь для этого региона на всю страну. Сейчас к власти пришли представители другого – они, правда, в отличие от предыдущего руководства, не так активно ведут себя в гуманитарной сфере (чем немало огорчают свой базовый электорат, который, возможно, в будущем поддержит хоть и более радикальных, но более последовательных политиков). Со временем маятник качнется в другую сторону, затем обратно и рано или поздно разрушит государство.

Бесконечно «ломать через колено» регионы Украины вряд ли получится. Тем более что без нарушения прав человека и разной глубины перманентных конфликтов это невозможно. А такие подходы всегда рано или поздно вызывают жесткое противодействие и печальные последствия.

Поэтому создание эффективного, жизнеспособного аппарата государственной власти без полноценного, юридически оформленного компонента регионального самоуправления представляется трудновыполнимым.

Какие конкретно шаги необходимо предпринять в рамках реформы системы взаимоотношений местных, региональных и центральных властей – тема для дискуссий, в том числе вопрос о федеративном устройстве, вопрос о числе регионов и пр.

Однако совершенно очевидно, что говорить необходимо не о двух, а о трех уровнях власти: центральном, региональном и местном. С четко выписанными границами полномочий между всеми тремя уровнями.

¹Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года № 2222-ІV
²«Council of Europe Reference Framework for Regional Democracy»

Роман ТРАВИН,
директор Восточноукраинского
центра стратегических инициатив

http://press-post.net/k-voprosu-o-mestnom-i-regionalnom-samoupravlenii-v-ukraine

 


Теги: 

Текст сообщения*
Загрузить файл или картинкуПеретащить с помощью Drag'n'drop
Перетащите файлы
Ничего не найдено
Отправить Отменить
Защита от автоматических сообщений
Загрузить изображение