Контекст изменений определяется базовыми положениями Конституции 1996 года, которая наделяет президента широкими полномочиями и закрепляет за ним ряд атрибутов «верховной» власти. Хотя правительство (Кабинет Министров) является высшим органом в системе органов исполнительной власти, именно президент, а не коалиция парламентских фракций, получивших большинство на парламентских выборах (как это определялось в редакции Конституции 2004 года), вносит на утверждение Верховной Рады кандидатуру премьер-министра. Президент имеет право единолично принимать решение об отставке премьера, что влечет за собой отставку всего правительства. Глава государства контролирует силовые структуры, самостоятельно принимая решение об увольнении Генерального прокурора, а также о назначении и увольнении главы СБУ и имеет полномочия приостанавливать или отменять любые акты правительства
1 октября Конституционный Суд Украины объявил о признании неконституционной процедуру изменения Конституции в декабре 2004 года. Таким образом, решением Конституционного Суда вводится в действие редакция Основного закона страны, принятая в 1996 г. Решение, за которое проголосовали 17 из 18 судей КС (с отдельным мнением выступил только судья КС В.Шишкин), означает существенное изменение формы правления и кардинально перетасовывает иерархию полномочий различных структур власти.
Содержание и смысл конституционных изменений
Контекстизменений определяется базовыми положениями Конституции 1996 года, которая наделяет президента широкими полномочиями и закрепляет за ним ряд атрибутов «верховной» власти. Хотя правительство (Кабинет Министров)является высшим органом в системе органов исполнительной власти, именнопрезидент, а не коалиция парламентских фракций, получивших большинство на парламентских выборах (как это определялось в редакции Конституции 2004 года), вносит на утверждение Верховной Рады кандидатуру премьер-министра. Президент имеет право единолично принимать решение об отставке премьера, что влечет за собой отставку всего правительства. Глава государства контролирует силовые структуры, самостоятельно принимая решение об увольнении Генерального прокурора, а также о назначении и увольнении главы СБУ и имеет полномочия приостанавливать или отменять любые акты правительства.
Новая-стараяформа правления – президентско-парламентская. Функции парламента теперьзначительно сужены. Парламент не формирует состав Кабинета Министров (утратив функцию источника полномочий для исполнительной власти), хотя иутверждает внесенную президентом кандидатуру премьера. Функции парламента – законодательные и представительские, что восстанавливает широкие возможности для лоббизма в сфере законотворчества.
Вто же время, прежняя практика свидетельствует, что без поддержки фракций парламентского большинства работа правительства оказывается неэффективной. Правительство объективно нуждается в поддержке парламентадля оперативного утверждения базового законодательства и прочих решенийоперативного характера (регулирования ставок налогов, таможенных сборов, внесения изменений в бюджет и т. п.).
Вто же время, утрачивают силу положения о так называемом императивном мандате. Внутренняя парламентская процедура определяется Регламентом Верховной Рады, или, как это было в последнее время, – Законом о Регламенте, который разрешает свободное формирование парламентских фракций и депутатских групп при соблюдении их минимального членства, равно как и свободный переход депутатов из одной фракции или группы в другую.
Впрочем,нынешняя проправительственная парламентская коалиция Партии регионов, Блока Литвина и компартии уже учла эти особенности, перерегистрировавшись в форме коалиционного «парламентского большинства»(4 октября). Такое решение позволяет провести оперативную коррекцию действующего законодательства в целях «приведения нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией Украины от 28 июня 1996 в редакции, существовавшей до внесения в нее изменений Законом Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины" от 8 декабря 2004 номер 2222-IV», как это было предписано в постановлении Конституционного Суда.
Имеябольшинство в парламенте и лояльное в отношении президента правительство, которое активно готовит проекты измененных законов, регулирующих полномочия органов и структур власти, президенту не потребуется создавать Национальную конституционную ассамблею, о которой он вскользь упомянул после оглашения решения КС.
ПоКонституции 1996 года президент предлагает парламенту кандидатуру премьер-министра и вносит ее на голосование в парламент, увольняет членов Кабинета Министров (по представлению премьера); принимает решениеоб отставке правительства и может отменять его любые акты; назначает и увольняет главу Фонда госимущества и главу Антимонопольного комитета; назначает и увольняет главу СБУ (без согласования с парламентом); увольняет Генерального прокурора (без согласования с парламентом).
Присогласовании с премьер-министром, президент может оперативно менять руководителей всех министерств, ведомств и государственных агентств, не увязывая кадровые назначения и увольнения с позицией и интересами фракций парламентской коалиции.
Такимобразом, происходит существенная консолидация власти президента Украины. Администрация президента становится важным, если не центральныморганом, формирующим стратегию политического развития, ее цели и задачи, и способным контролировать выполнение решений президента и правительства.
Вто же время, возможности президента распускать парламент резко сокращаются. Основанием для роспуска парламента может стать неспособность Верховной Рады начать сессионные заседания в течение 30 дней или принять государственный бюджет на следующий год.
Восстановлениепредставительских функций парламента сопряжено с более интенсивным торгом отдельных фракций с властью по вопросам утверждения законодательства. Это касается как проблем бюджета, так и вопросов, важных с социальной точки зрения, таких как повышение пенсионного возраста, повышение цен на газ для населения, принятие Налогового и Бюджетного кодексов. Спикер В.Литвин уже намекнул на необходимость дополнительных согласований, прозрачно предположив трудности «при рассмотрении таких чувствительных вопросов», как Налоговый кодекс и госбюджет на 2011 год.
Очевидно,что внутриполитический кризис, сопровождаемый хроническим конфликтом полномочий институтов и ветвей власти, отошел в прошлое. При родственнойполитической природе и ориентации президента (и его аппарата) и правительства создаются условия для максимально эффективного функционирования системы исполнительной власти. Впрочем, не следует также забывать о таких тормозах, как коррупция, безответственность и низкий квалификационный уровень управленческой вертикали.
Новые факторы политического процесса
Возвратк изначальной редакции Конституции 1996 года существенно изменит природу и стимулы развития политического процесса. В этом смысле парламентские и местные выборы становятся не только рекламой партийных брендов и соревнованием политических лидеров, с которыми лидеры финансово-промышленных групп были вынуждены согласовывать свои интересы,но также формой непосредственного представительства интересов различныхгрупп бизнеса и иных групп давления. Меняются способы представительстваинтересов оппозиционных групп. При меньшинстве в парламенте они лишаются возможности блокировать функционирование государственных структур, и могут успешно развертывать уличные кампании и манифестации лишь в том случае, если власть стала непопулярной – если исполнительная власть дискредитирована или утратила общественную поддержку.
Принынешнем конституционном устройстве президент, если его работа качественно и грамотно организована, может удерживать высокий позитивныйрейтинг даже в том случае, если правительство предпринимает непопулярные меры. В этом смысле весь негатив правительство и премьер берут на себя, а у президента остается такой существенный рычаг сброса социального недовольства, как ротация премьера или отдельных министров.
Политическимпартиям придется адаптироваться к новым реалиям, которые для нынешних политических субъектов весьма непривычны. Раньше было достаточно бренда партии и блока (как в случае Ю.Тимошенко), а также бюрократического аппарата партии на местах. Сейчас, похоже, для успешного функционирования партий потребуется большая мобилизация местного актива.В случае проведения реформы местного самоуправления и административной реформы роль местного актива существенно возрастет.
Серьезноповышается роль президента в формировании бизнес-климата и регулировании межолигархических конфликтов. До сих пор В.Янукович демонстративно не вмешивался в процессы слияний и поглощений. В результате СКМ успешно поглотила комбинат им. Ильича, находившийся под управлением прямо скажем не слишком вменяемых и толковых менеджеров. Сейчас подобная перспектива маячит и перед обремененной долгами корпорацией Индустриальный союз Донбасса.
Уместнопредположить, что политика невмешательства со стороны президента имеет свои пределы. Смысл в том, что власть объективно не заинтересована ни в чрезмерной концентрации собственности и активов в одних руках или в чрезмерном усилении отдельных промышленных групп и холдингов (СКМ, Приват), ни в подавлении их конкурентов, ущемление интересов которых может подтолкнуть бизнес-магнатов в активной поддержке оппозиции и возвращении методов непримиримой борьбы за власть.
К тому же, остается не решенным целый ряд вопросов, связанных с претензиями Д.Фирташа (РосУкрЭнерго, DF group), полное удовлетворение которых угрожает физическом банкротством «Нафтогаза Украины»,а также серией конфликтов с участием российских бизнес-структур (Луганский тепловозостроительный завод, Кременчугский НПЗ и др.).
Плюск этому, нужно учесть и декларируемое президентом намерение продолжить реформирование Конституции в вопросах, касающихся местного самоуправления и административной реформы, которое явно не ограничится увеличением срока полномочий мэров до 5 лет, и ряд требований к законодательству, изложенных в резолюциях ПАСЕ и решениях Венецианской комиссии.
Сточки зрения статуса и имиджа президента возрастают факторы предварительной экспертной проработки готовящихся решений и использования политических технологий при их реализации. С этим у нынешней властной команды случаются явные проколы. К примеру, не понятно, зачем было нужно наспех вносить в парламент сырой и не обкатанный даже на уровне внутренней экспертизы проект Налогового кодекса, если это привело к существенному снижению рейтинга власти и дало оппозиции возможность начать кампанию антирекламы. Другой характерный пример – с утверждением закона о проведении местных выборов,который изначально содержал ряд непродуманных норм, которые были вскореизменены в результате внешнего и внутреннего давления. Разумеется, разработчики законопроектов могут ссылаться на авральные темпы нововведений и факторы политической целесообразности. Тем не менее, в условиях декларируемого проведения реформ по не менее чем 20-25 важным для общества направлениям, власть не может допускать таких грубых проколов и ошибок, каждая из которых угрожает снижением рейтинга поддержки властных структур. Если так пойдет и дальше, пренебрежение популярным разъяснением планируемых действий власти, потеря связи с обществом и плохая подготовка заявленных реформ угрожают выхолащиванием или потерей эффективности намеченных преобразований, а в худшем случае –их блокированием при самом активном участии оппозиционных течений и саботаже бюрократии.
Подводяитог и не касаясь оценки юридических тонкостей решения КС о возобновлении действия Конституции 1996 года, отметим, что постановлениеКС оставило без ответа ряд вопросов. Главными из них являются срок полномочий избранного в 2007 г. парламента, а также избираемых 31 октября местных органов власти. Урегулирование этих нормативов требует скорейшего возобновления процесса конституционных изменений, что вряд ливозможно и законно без участия парламента.
Чтокасается ближайших политических перспектив, вырисовываются очевидные границы переходного периода, который может продлиться до сентября-октября 2012 года (если согласованная дата следующих парламентских выборов будет назначена именно на это время).
Принынешнем ослаблении оппозиции власть имеет максимум административно-политических возможностей для ускоренной реализации своих планов и программы реформ, не оглядываясь на предвыборные обстоятельства. Такая ситуация явно выпадает из политической традиции Украины, которая в течение последнего десятилетия может быть охарактеризована как перманентный политический кризис.
Сергей Толстов, г. Киев ,ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений НАН Украины, директор Института политического анализа и международных исследований.
Ежемесячный информационно-аналитический бюллетень №1/2010 "Украина-Россия. Второе дыхание"
