Казахстан-2010: Проблема контроля над бюрократией

Эти люди могут принести как пользу, так и ущерб. Для бюрократической элиты же абсолютной ценностью является власть, преуспевание и личный успех. По словам авторитетного эксперта, глубокий индифферентизм властных групп современной элиты к идее развития поистине катастрофичен, ибо именно они в лице симбиоза высшей бюрократии и ведущих политико-финансовых кланов... призваны быть субъектом стратегического целеполагания.3

Проблема контроля над бюрократией – стратегическая задача.

Капанов К.Х., к.и.н.

профессор Уральской АтиСО

Наука – это не только стремление к истине, к пониманию того, «как есть», к осознанию фактов жизни, но в равной мере и стремление к ответу на вопрос «почему именно так» все происходит? 1 Исследователи обращают внимание, что демократизация политической системы невозможна без подлинной демократизации государственной бюрократии, то есть придания госслужбе более открытого и подконтрольного обществу характера. И это при том , что контроль над бюрократией дается политической системе все труднее и труднее. 2

Дело в том, что государство и другие бюрократические структуры как бы поглощают политическое сообщество, реально не имеющее механизмов своей независимой от бюрократии политической самоорганизации. Кроме того, существует проблема вторжения администрации в сферу деятельности политики, а административный аппарат становится не прозрачным даже для высшего политического руководства и самого себя. Надо отметить и то, что от государства уже не следует ожидать выполнения большинства функций, когда-то считавшихся смыслом существования национально-государственных бюрократий. Власть в наши дни глобальна и экстерриториальна; политика территориальна и локальна, она становится все более оторвана от политики, и свободно перемещается со скоростью электронных сигналов. Но главное, политика не имеет другого представителя, кроме государства. В свою очередь, большинство действий правительства осуществляется через бюрократию. Эти люди могут принести как пользу, так и ущерб. Для бюрократической элиты же абсолютной ценностью является власть, преуспевание и личный успех. По словам авторитетного эксперта, глубокий индифферентизм властных групп современной элиты к идее развития поистине катастрофичен, ибо именно они в лице симбиоза высшей бюрократии и ведущих политико-финансовых кланов... призваны быть субъектом стратегического целеполагания. 3

Эксперты выделяют следующие аппаратные болезни: современный руководитель – это начальник – менеджер, которому вообще не обязательно самому с одержательно разбираться в проблемах и которому все равно каким направлением руководить – менеджерить («менеджеризация» аппарата в полном разгаре); в аппаратном мире кресло красит человека, а не наоборот; неэффективное использование потенциала сотрудников; виртуализация успехов (реальность подчиняется целесообразности); путают должностной авторитет с личным авторитетом; грибоедовское «служить бы делу, а не лицам»; тот кто пишет правила, сам им может не следовать; двойственность норм аппаратной морали – для начальства и рядовых, для приближенных и остальных; символом статуса стала степень недоступности; в госуправлении резко возросла роль посреднических звеньев, «нужных людей»; вместо поиска баланса твердости и гибкости, дисциплины и инициативы иерархических и сетевых принципов в государственных структурах резко возросли иерархичность и жесткость. 4 Более того, значительная часть бюрократии может управлять страной, не имея представлений о ее нуждах и потребностях. Эксперты утверждают, что практика управления может быть поражена глуповатостью, что править можно и без уважения общества, но процессы внутреннего разложения постепенно превращают государственный орган в бесполезную структуру, что госаппарат может быть препятствием для нормального функционирования рыночной экономики, что коррупция может превращаться в способ управления государством. 5 Получается, что цены на нефть позволяют не особенно задумываться о последствиях политических и управленческих ошибок. Увы, сырьевая элита умеет прибыль делить, а надо прибыль производить, научиться создавать новую стоимость. Бюрократия, превратившись в самостоятельную ветвь гоударственной власти, может присваивать природную ренту только в условиях слабых институтов. Нефтяная рента влияет на диверсификацию прежде всего воздействуя на состояние институциональной среды. В данной связи отметим, что Платон настаивал: очень мало людей, обладающих знанием управлять, да и само это знание «одно лишь из всех остальных видов знания заслуживает имя мудрости». Другой авторитет в данном вопросе, Ли Куан Ю говорил, что для успешной модернизации на первое место надо ставить наличие честного и эффективного правительства.

Правы эксперты, отмечающие, что регулирование состава собственной правящей элиты – самая главная и самая сложная задача любой демократической нации (в данном случае речь идет о бюрократической элите), что условия дестабилизации следует искать в элитах, а апатичное общество перестает быть сдерживающим фактором внутриэлитной борьбы. 6 Причем, политическая элита страны формируется крайне медленно, чем пользуется бюрократическая элита, хотя пополнение политической элиты можно было бы осуществлять в ходе дешевых выборов. Без сомнения, политика не должна быть на службе особых интересов управляющих, а форма правления должна быть способна осуществить цели политики.

Например, в Индии, элита справилась с задачей построения политической системы с большим запасом прочности. Конечно же, для Казахстана – это одна из самых приоритетных и стратегических задач. Важно понять, монополия в политике также нехороша, как в экономике, а попытки установить монополию на принятие решений – не выход. Наконец, монополия власти способна деформировать своего носителя. 7 Например, Фонд Бертельсмана автократические государства относит к разряду не полностью дееспособных государств. 8 Западная система ценностей – сильное правительство и работающая оппозиция, более предпочтительна, но старые и новые модели следует оценивать с позиций их эффективности и способности обеспечить решительные действия в интересах разрешения проблем. Начало демократизации в Казахстане, помнится, было отмечено конфликтными отношениями исполнительной и законодательной власти. И было решено выстроить функциональный процесс управления. В принципе, функциональная задача любой государственной власти – адекватное ситуации управление и интеграция общества. Бюрократическая форма государственного управления – в оптимуме наиболее рациональная и дешевая система управления современным обществом, без котрой демократии не обойтись. Чиновничество по природе своей аполитично, для этого слоя людей характерна не столько преданность каким-то идеалам, сколько самой машине управления, особое понимание статусной чести, приверженность порядку и дисциплине. Такой взгляд, конечно, был недооценен, например, М.Горбачевым, К.Бакиевым. Прав Хантингтон: самым важным из того, что отличает одну страну от другой в политическом отношении является не форма правления, а степень управляемости.

Всем проблемам проблема то, что говорил Р. Дарендорф – главная функция интеллектуала заключается в «критическом сопровождении происходящего». В Казахстане связь науки с властью слаба. Например, при китайском правительстве существует Министерство стратегического анализа, руководитель которого имеет прямой выход на руководителя страны, в нем работают около 200 специалистов высшей квалификации. Члены Политбюро ЦК проводят встречи с ведущими учеными, консультируются с ними по различным вопросам социально-экономического развития страны. За последние 4 года состоялось уже 36 теоретических семинаров. Политбюро заслушивает доклады, а затем обсуждает их. Вспомним, что говорил Дэн Сяопин: «Я включил интеллигенцию в состав рабочего класса». К тому же, в Китае бюрократ не только носитель функции, а прежде всего патриот.

Исследователи выделяют формы контроля за деятельностью бюрократии: 1.формальные: политическое руководство бюрократией, штат советников министра, парламентское расследование, омбудсмены, гражданский контроль и участие (там, где это необходимо по закону); 2. неформальные: СМИ, общественное мнение, группы интересов, стандарты профессионального кодекса, ожидаемые реакции, давление смежных бюрократических групп. 9

Подводя итоги отметим: 1. Современное государственное управление должно создавать систему ответственности бюрократов перед избранными официальными лицами. 2. Руководители всех уровней должны быть легитимными для тех, кем они управляют. 3. Строительство государственной бюрократии – это тоже стратегическая задача, высокие технологии необходимы, в том числе в управлении. 4. Для осуществления власти необходимо обладать не только формальным правом, но и инструментами, рычагами, ресурсами, группами сторонников. 5. При медленном развитии политических институтов не происходит государственнической социализации управленцев посредством прохождения ими длинной лестницы бюрократической иерархии. 6. Власть должна больше прислушиваться к мнению экспертов, но экспертное сообщество не должно использовать информацию в основном из Интернета. 7. Кризис человека проявляется прежде всего в том, что отсутствуют люди, способные понимать происходящее не в рамках готовой концептуальной сетки, не в идеологемах, а открыто. Основу антропологического кризиса составляет неспособность человека соприкасаться с реальностью. Это явление – порождение идеологизированной структуры, вытесняющей подлинное сознание. В рамках административной реформы одним из важнейших приоритетов должна стать демократизация самой бюрократии.