Речь, произнесенная Розой Отумбаевой на первом заседании так называемого "технического правительства", как мне показалось, была задумана ею как некое программное выступление, характеризующее общие направления деятельности этого органа на ближайшую перспективу. Не скрою, я ожидал, когда же появятся какие-то концептуальные или хотя бы тактические тезисы, описывающие программу действий нового правительства в сфере экономики. Будем считать, что презентация этих краткосрочных задач состоялась, что дает всем заинтересованным лицам право анализировать их, высказывая собственные предложения.
Речь, произнесенная Розой Отумбаевой на первом заседании так называемого "технического правительства", как мне показалось, была задумана ею как некое программное выступление, характеризующее общие направления деятельности этого органа на ближайшую перспективу. Не скрою, я ожидал, когда же появятся какие-то концептуальные или хотя бы тактические тезисы, описывающие программу действий нового правительства в сфере экономики. Будем считать, что презентация этих краткосрочных задач состоялась, что дает всем заинтересованным лицам право анализировать их, высказывая собственные предложения. За то короткое время, в течение которого мне пришлось поработать на государственной службе, я получил возможность проанализировать некоторые экономические и финансовые процессы, проистекающие в нашем государстве, сформировав собственное видение и отношение к ним. Это обстоятельство дает мне определенные основания надеяться, что мой анализ может вызвать некоторый интерес у общественности Конечно, настоящая публикация не может претендовать на полноту и охват всей проблематики анализируемых тезисов. В большей степени я попытался провести некоторый краткий обзор озвученных идей, напомнив или сообщив об уже ранее исследованных аспектах этих направлений. 1. Донорская конференция. В качестве первой задачи "технического правительства" было презентовано проведение 27 июля так называемой "донорской конференции" с указанием, что иностранная и международная помощь является существенной составляющей его усилий и программ. Знаковым является возвращение в лексикон наших властей термина "донор", который навязывался нам международными организациями на протяжении всей нашей новейшей истории, и от употребления которого с большими усилиями нам удалось отказаться лишь в последнее время. То есть наша страна вновь считает себя беспомощным неизлечимо больным калекой, существование которого обеспечивается только за счет инъекций внешней донорской помощи. Состав такой помощи всем очень хорошо известен. Грантовая поддержка будет, как всегда, обусловлена такими процедурами и правилами, которые обеспечат перераспределение выделенных средств подконтрольным этим же международным организациям подрядчикам или же принятием Кыргызской Республикой кабальных обязательств по фактическому ухудшению экономической ситуации и недопущению самостоятельного развития. Но основную часть такой донорской помощи составят возвратные кредиты, которые вновь лягут непосильным бременем на государственный бюджет. Более того, выдача этих кредитов будет сопровождаться обязательствами безвозмездной раздачи этих денег опять-таки через механизмы этих доноров. А возвращать эти деньги придется всем налогоплательщикам. Население должно четко понимать, что именно оно является фактическим донором правительства, поскольку возврат внешнего государственного долга производится за счет доходов бюджета, которые в свою очередь формируются из налоговых поступлений. И если в ранее утвержденном бюджете (который сейчас подлежит секвестированию из-за невыполнения его доходной части) расходы по обслуживаю государственного долга составляли более 13 % от общих затрат, то к 2015 году еще тогда прогнозировался рост удельного веса таких расходов в несколько раз. А при новых заимствованиях и снижении в бюджете доходной части наша страна может получить дефолт гораздо раньше этого срока. На мой взгляд одним из немногих правильно структурированных заимствований за всю историю независимости Кыргызстана можно считать так называемый российский кредит в 300 млн.долларов. Схема его обслуживания через Фонд развития позволяла без нагрузки на государственный бюджет обеспечивать выплаты России, как процентов, так и основного долга. В революционном угаре эта система была ликвидирована, что нанесло бюджету значительный ущерб от процентных платежей, которые теперь вновь придется выплачивать Минфину России за счет собранных налогов. К слову сказать, я обратился в Генеральную прокуратуру Кыргызской Республики с заявлением о возбуждении уголовного дела в отношении лиц, виновных в нанесении государству описанного ущерба. Вызывает большое сожаление, что правительство планирует обеспечивать жизнедеятельность нашего государства в большей части за счет донорской помощи. Безусловно, в деле преодоления последствий произошедшей гуманитарной катастрофы внешняя помощь должна являться важной составляющей скорейшего финансирования неотложных мероприятий. Но также должны быть найдены и внутренние источники. А в вопросах экономического восстановления и развития полагаться на зарубежные заимствования, которые, по сути, являются лишь формой отложенных внутренних инвестиций, можно говорить только при четком понимании механизмов их обслуживания. Но такой механизм в текущей ситуации не создан. Понятно, что они не оставили для себя другого выхода, поскольку говорить о реальном наполнении бюджета и приходе в страну, где в нарушение законов и международных обязательств национализируются десятки активов, каких-либо инвесторов не приходится. Более того, ускорение процедуры такой национализации провозглашается одной из важнейших задач "технического правительства". Названный подход дает основания полагать, что конструирование зависимого от доноров экономически несостоятельного государства является программной задачей нового правительства. 2. Восстановление и запуск экономики. Отрадно, что правительством признается прямая зависимость между источником финансирования бюджетных расходов и доверием бизнеса к власти. В то же время вызывают недоумение методы, которыми "техническое правительство" уполномочено улучшать бизнес среду. Полагаю, что юридические консультанты (если таковые имеются) должны разъяснять государственным деятелям положения Уголовного кодекса, в котором не содержится такого состава преступления, как "бакиевщина". Очевидно, что деловая среда не может улучшиться в стране, где преступления и уголовное преследование являются категориями не правовыми, а политическими. Для меня также остается загадкой, каким образом ускорение процесса национализации десятков объектов экономики сможет улучшить деловой климат государства. В свое время, когда я участвовал в переговорном процессе по проекту "Кумтор", вопрос о возможностях и процедурах национализации прорабатывался достаточно глубоко с привлечением ведущих международных правовых и финансовых консультантов. И даже тогда, когда имелась сильная юридическая позиция в международных судах и были исследованы соответствующие претенденты с проведением полного финансового анализа, правительству было рекомендовано не проводить подобные процедуры с учетом потенциальных рисков, в том числе связанных с ухудшением инвестиционной среды. Вызывает недоумение поставленная перед правительством задача "заставить" инвесторов активизировать работы, в частности, по освоению месторождений. Видимо про законодательно закрепленную норму о свободе инвестиций в Кыргызской Республике сейчас предпочитают забыть. Государство вправе контролировать исполнение инвестиционных обязательств. Оно также обязано в рамках закона или договора применить к недобросовестным инвесторам меры ответственности. Но заставлять их проводить какие-то инвестиционные действия государство не вправе. 3. Таможенный союз. Вызывает обеспокоенность и формулировка поручения правительству о взаимоотношениях Кыргызской Республики с Таможенным союзом. Здесь вновь прослеживается желание прикрыть истинные политические мотивы, связанные с нежеланием входить в единое таможенное пространство, заявлениями о "выработке общей позиции республики с учетом обязательств в рамках ВТО". Наверняка через определенное время будет сформулировано экспертное мнение о том, что вступлению Кыргызстана в Таможенный союз препятствуют наши обязательства перед Всемирной Торговой Организацией, и нам необходимо отложить этот вопрос до момента вступления в ВТО Российской Федерации, Казахстана и Белоруссии. Однако, обязательства Кыргызской Республики перед Всемирной Торговой Организацией не являются препятствием для вступления нашего государства в Таможенный союз. Генеральное соглашение ВТО по тарифам и торговле (статья XXIV) и Генеральное соглашение ВТО по торговле и услугам (статья V) допускает участие члена ВТО в региональных таможенных союзах. Для незамедлительного вступления КР в Таможенный союз на общих условиях существует единственная процедурная проблема – невозможность единовременного присоединения страны к Единому Таможенному Тарифу государств-участников Таможенного союза, поскольку Кыргызская Республика имеет обязательства перед ВТО по максимальным ставкам таможенных пошлин. К примеру, средняя ставка Таможенного тарифа КР за 2008 года составляет около 5 %. В Российской Федерации и Республики Беларусь среднеарифметическая ставка тарифа равна 11 %, а в Казахстане – 9,7 %. В действующем Таможенном тарифе Кыргызской Республики совпадение с Единым Таможенным Тарифом стран-участниц Таможенного союза установлено по 1922 товарным позициям, а расхождение существует по 2139 товарным позициям. При этом по тарифным обязательствам КР перед ВТО расхождение с Единым Таможенным Тарифом составляет по 1023 товарным позициям. Однако, Кыргызская Республика имеет право начать вторичные переговоры по изменению своих тарифных обязательств перед ВТО в рамках статьи XXVIII Генерального соглашения ВТО по тарифам и торговле. Это означает открытие республикой консультаций с проявившими интерес участниками ВТО через рабочий орган этой организации. Кыргызская Республика зарезервировала за собой право вносить изменения в свой Перечень обязательств по тарифам в рамках статьи XXVIII: 5 Генерального соглашения ВТО по тарифам и торговле. Это право действительно до 31 декабря 2011 года. Возможным вариантом скорейшего вступления Кыргызской Республики в Таможенный союз могло бы стать присоединение нашего государства ко всем договоренностям России, Казахстана и Белоруссии с установлением переходного периода для применения нами Единого Таможенного Тарифа до завершения вторичных переговоров с ВТО по приведению в соответствие тарифа КР с Единым Таможенным Тарифом. При этом Кыргызская Республика может незамедлительно нотифицировать (уведомить) ВТО о своем намерении участвовать в Таможенном союзе и начать процедуру вторичных переговоров. 4. Камбаратинская ГЭС-2 и Датка-Кемин. Вызывает оптимизм тот факт, что были восприняты наши усилия по развитию энергетической системы государства. Однако, судя по высказываниям, влияние в этом вопросе получили все те же лица, которые бездумно лоббировали возведение энергетических объектов любой ценой, невзирая на реальную эффективность и риски этих проектов. Получив правительственное поручение продолжить финансирование строительства и введения в эксплуатацию Камбаратинской ГЭС-2 через механизмы Фонда развития, мы постарались обеспечить нормальные условия финансирования и окупаемости данного объекта. Были проведены значительные исследования проекта, результаты которых дают мне право усомниться в правильности планов о строительстве в текущем моменте второго и третьего гидроагрегатов Камбаратинской ГЭС-2. Проблематика данного проекта заключается в том, что без организации водохранилища ГЭС "Камбар-Ата 1" эффективность второго и третьего агрегатов ГЭС-2 катастрофически снижается. Так, если первый гидроагрегат без водохранилища ГЭС-1 сможет функционировать на уровне 76,9 % от проектной мощности (797 млн. кВт.ч. в год), то второй агрегат будет вырабатывать электроэнергию только на 26,9 % своей мощности (279 млн.кВт.ч. в год), а третий – не более 6,9 % (72 млн.кВт.ч в год). Диспропорция эффективности очевидна. А с учетом сниженных тарифов на электроэнергию, когда окупаемость и первого агрегата ставится под большой вопрос, говорить о правильности решения о возведении второй и третьей очередей этой станции, по меньшей мере, непрофессионально. Как мне кажется, и другие серьезные проблемы проекта не получили достаточного изучения. А в их число входят такие серьезные вопросы, как заиление водохранилища за счет стоков твердых частиц, образование на водохранилище в зимний период так называемых заберегов (полос льда у берега) и зажоров (скопление шуги с включением мелкобитого льда в русле водотока), что может вызвать поломки и разрушения механизмов гидроагрегатов. Имеются существенные проблемы соединения ГЭС с энергосистемой, так как в текущий момент возможно подсоединение только к местной сети 110 кВ, что позволит использовать генерируемую станцией электроэнергию лишь в Токтогульском районе. А в этом регионе дополнительные мощности вообще не нужны. Существует также ряд других технологических, коммерческих и операционных вопросов. Принимая решение о финансировании первого агрегата, Фонд развития учитывал вышеизложенные аспекты, оформив соответствующие обязательства и получив необходимые гарантии. Но с момента ликвидации Фонда контролировать и разрешать в правовом поле указанные проблемы не представляется возможным. Из выступления Отумбаевой становится совершенно ясно, что "техническое правительство" намеривается продолжить сложившуюся до создания Фонда развития порочную практику бездумного и бесконтрольного расходования бюджетных инвестиций в энергетике без элементарной оценки эффективности и анализа рисков. Вместо реализации очевидно нерентабельных и опасных прожектов, коим является возведение второго и третьего агрегатов ГЭС-2, правительству следовало бы установить в качестве приоритета возобновление сотрудничества с российской стороной по возведению Камбаратинской ГЭС-1, которое позволило бы в будущем на совершенно иных экономических и технических основаниях провести завершение полного цикла второй Камбар-Аты. Строительство же подстанций Датка и Кемин, а также ЛЭП 500 кВ "Датка-Кемин" является полностью проработанным и согласованным с китайской стороной вопросом. Однако, снижение тарифов на передачу электроэнергии также поставило под вопрос эффективность этого проекта. 5. Создание Банка развития. Приятно удивило то, что, несмотря на все политические аспекты, фактически было высказано одобрение выбранной нами концепции существования корпоративной структуры для управления средствами развития. Вызывает лишь сожаление то, что высказанная идея все же не является полностью последовательной и содержит в себе явно выраженный внутренний конфликт. Говоря о создании банка развития, госпожа Отумбаева видимо исходила из необходимости сформулировать хоть какие-то отличия от концепции ранее существовавшего Фонда развития. Но преследуя вполне объяснимую политическую цель, правительство может полностью исказить здоровую идею, не добившись при этом желаемого результата. Формулируя концепцию создания банка развития, "техническое правительство" по всей вероятности не получило полного анализа данного вопроса. Так, от их внимания ускользнула статья 1 Закона Кыргызской Республики "О банках и банковской деятельности" от 29 июля 2007 года № 60. Согласно ей банками в Кыргызской Республике являются финансово-кредитные учреждения, созданные для привлечения депозитов юридических и физических лиц, других денежных средств и размещения их от своего имени на условиях возвратности, платности, срочности, а также для осуществления расчетов по поручениям клиентов. Очевидно, что для структуры, призванной финансировать проекты развития за счет государственных активов недопустимо привлекать депозиты юридических и физических лиц, а также осуществлять расчеты по поручению клиентов. Для целей корпоративного управления государственными финансами необходимо финансово-кредитное учреждение другого вида, нацеленное именно на ограниченный круг кредитно-денежных операций, которые необходимы непосредственно для осуществления инвестиционной деятельности. Наиболее подходящей формой такой организации является Фонд развития, созданный в виде специализированного финансово-кредитного учреждения с корпоративной структурой управления, позволяющей избежать излишнего административного давления государства, а также обеспечить адекватную систему управления рисками и прозрачный механизм учета и контроля. Использование такой формы финансирования проектов развития позволяет также минимизировать инвестиционные риски. Кроме того, при такой структуре появляется возможность использования механизмов государственно-частного партнерства, позволяющего привлечь частные деньги на совместное с государством финансирование проектов развития, что, кроме всего прочего, оказывает положительное влияние на инвестиционный климат и деловую среду. Думается, что ради успешного развития государства следует отбросить политические и личностные амбиции. Именно такой государственный подход позволит обеспечить реальное улучшение экономической ситуации и вновь запустить механизмы развития Кыргызской Республики. Алексей Елисеев, адвокат
