Была ли реакция ОДКБ достаточной? Какова могла бы быть «соответствующая» вызову реакция этой структуры? Способна ли ОДКБ на осуществление миротворческой миссии в принципе? Отвечая на эти вопросы можно выделить три аспекта, над которыми нужно работать даже в современных трудных условиях низкого уровня политической консолидации ОДКБ.
ОДКБ 2010: экзамен наполитическую зрелость
Известный факт - дефицит коллективной политической воли – характерендля всех международных структур призванных к интеграции постсоветскогопространства. Едва формирующаяся политическая солидарность в вопросах безопасноститонет в пересекающихся интересах национальных монополий, в бесконечной чередеторговых войн, блокируется опасениями усиления влияния России на политическую исиловую элиту в странах членах ОДКБ. Поэтому рассуждения о перспективах развитияОДКБ равно как анализ реакции организации на киргизские события упирается возначенный тупик и дальше констатации этого тупика говорить, вроде бы, не очем.
И, тем не менее, давайте попробуем. Для начала еще раз определимисходное положение данной структуры. ОДКБ создана под цели России и контролируетсяМосквой. Но не ради сохранения рудиментов советской системы безопасности, но,предполагая по мере возможности создавать новую систему региональнойбезопасности, отвечающую вызовам времени. Отсюда возникает необходимость хотябы частичного, на уровне отдельных направлений, осуществления коллективногоуправления, и как следствие – возникновение коллективной ответственности. Однако,когда Россия могла бы переложить часть задач на плечи коллективной структурысделать это не представляется возможным - отсутствует группа поддержки. Правда,существует «плечо» Казахстана, и с определенными натяжками, Астану можносчитать наиболее верным политическим союзником Москвы. Участие специалистовАстаны в работе недельной миссии секретариата ОДКБ в Киргизии выглядело какготовность поучаствовать в более серьезном процессе нежели мониторинг, но присогласии Москвы. На другом конце оказался Минск. Александр Лукашенко в силу конъюнктурныхобстоятельств оказался в положении «большего евразийца» нежели Путин иМедведев, требуя немедленно послать в Киргизию силы ОДКБ еще в апреле месяце длязащиты сверженного Курманбека Бакиева. Таким образом, возможность применения силв ситуации когда компетенция организации на лицо, одними лидерами ОДКБиспользуется в качестве разменной политической карты, другими видится как карательнаямера с неясными последствиями, третьими, не учитывается вовсе. И вся интригаостается в руках России. Однако по ряду ограничений юридического характерасформировать операцию ОДКБ исключительно из числа российских военных, представителейсиловых структур и МЧС не представляется возможным. И вообще теряет смысл. Вданном случае заметим, что корпоративная солидарность участников ОДКБ на уровнеспецслужб и войсковых соединений не подлежит сомнениям – они готовы работать иуспешно выполнять свои задачи (благо на то регулярные и не только помпезные учения).
Была ли реакция ОДКБ достаточной? Какова могла бы быть«соответствующая» вызову реакция этой структуры? Способна ли ОДКБ наосуществление миротворческой миссии в принципе? Отвечая на эти вопросы можновыделить три аспекта, над которыми нужно работать даже в современных трудныхусловиях низкого уровня политической консолидации ОДКБ.
1. Повышениесамостоятельности секретариата и оперативного штаба (ОШ), снижение степенибюрократизации структуры.
В рассуждении о реагировании ОДКБ на узбекскую резню вКиргизии трудно провести грань - где собственно была реакция организации, а где«довесок» к позиции России. При любой точке отсчета, был очевиден дефицит мер помощии низкая скорость их реализации. Говорить, что ОДКБ совсем не отреагировало,нельзя. Реакция была. Но она не выходила из рамок штабного уровня. В некоторыхслучаях, чисто формально, следуя административно-бюрократической логикефиксации хоть какого-либо присутствия. Представители ОДКБ выясняли справительством Киргизии номенклатуру требуемых поставок (спецсредства дляразгона толпы, количество транспорта и бронемашин, вертолетов), оценивалистоимость гуманитарных поставок. Это хорошо.
Но посмотрим на сроки реакции. Временное правительствозапросило ОДКБ о поставках техники 18 июня, к 22 июня план помощи по линии ОДКБбыл утвержден президентами государств ОДКБ. Но к 26 июня, то есть спустя двенедели после обращения Бишкека, ни одна единица техники не поступила, затем, былообъявлено лишь о поставках небольшого количества средств для полицейскихопераций. 1 июля на брифинге для прессы генсек Николай Бордюжа заверил: "Янадеюсь, что эти поставки будут осуществлены в ближайшее время". Даннаязадача остается актуальной и для текущих событий в Киргизии -- в августе в стране начнут отмечать 40-дневныйтраур по жертвам, не исключено, что потребуются резервы.
Заметим, что речь не шла о военной операции, а всего лишь оскоординированных поставках отнюдь не новой техники. Такие возможности должныопределятся в оперативные сроки. Заранее должна быть отработана логистикапоставок, режим согласований в ведомствах. Наконец, в каждом регионе возможногоприменения ОДКБ сформирован специальный армейский склад на случай применениясил или для помощи техникой. На будущее, решение на оперативное развертываниепоставок средств и техники целесообразно опустить до уровня оперативного штабаОДКБ (постоянно действующий орган, начальником ОШ назначается начальникГенерального (Главного) штаба вооруженных сил государства,председательствующего в организации (при совмещении обеих должностей)).
Кроме того, с точки зрения управленческого имиджа и простопозитивного пиара ОДКБ весьма нелепо выглядит ситуация с гуманитарнымипоставками. Объявлено о российских поставках 300 тонн различных гуманитарныхгрузов, идет помощь из Казахстана, однако гуманитарная составляющая по линииОДКБ полностью отсутствует. Согласитесь, что нетрудно было бы часть этих грузовотправить под эмблемой организации, и дать этому соответствующее освещение вСМИ, как это, например, делают с американскими грузами в натовских операциях. Итогда, участие ОДКБ в киргизских событиях не выглядело бы столь праздным.
2. Осторожность в примененииКСОР и дефицит гражданских функций ОДКБ.
В начале несколько слов о возможности военной реакции. Впринципе, она была допустима и разумна в ограниченном виде. Речь не идет о том,что «русские солдаты должны были стрелять в киргизов режущих узбеков, а потомбы нас обвинили…». Без необходимости ввязываться в патрулирование улиц Оша иДжалал-Абада имело смысл хотя бы частично отреагировать на просьбу Бишкеканаправить военных для охраны стратегических объектов в Киргизии: водохранилищ,ГЭС, КПП на автомагистралях и т.п.
За время конфликта было озвучено два принципиальныхаргумента указывающих на невозможность применения ОДКБ. Первый - отсутствиезакрепленного в уставе ОДКБ регламента и юридической возможности по применениюсил во внутри государственных конфликтах. Второй – нелегитимность правительстваКиргизии, которая «подвешивает» обращение Розы Отунбаеваой в воздухе и не даетвозможность членам ОДКБ внятно отреагировать.
С этим нужно поспорить. Для начала, давайте посмотрим, кчему собственно готовятся силы ОДКБ. Соглашение о миротворческой деятельностиОДКБ подписано главами государств-членов в октябре 2007 года. Им регулируютсянормативные правовые основы создания миротворческих сил организации и порядокподготовки и проведения миротворческих операций. В 2008 году соглашение былоратифицировано Белоруссией и Казахстаном, затем и Россией. 15 июня этого годапарламент Беларуси ратифицировал соглашение о КСОР ОДКБ. Юридический"механизм" миротворчества состоит из четырех документов: Соглашения омиротворческой деятельности ОДКБ; Положения о Коллективных миротворческих силахОДКБ; Положения об Оперативной рабочей группе по подготовке миротворческихопераций ОДКБ; Положения о главе миротворческой миссии ОДКБ. К этомудобавляются документы по КСОР подписанные весной 2009 года. Важный момент - еслимиротворческую операцию планируется проводить на территории государств ОДКБ, торешение будет приниматься Советом коллективной безопасности (СКБ) с"незамедлительным информированием ООН". Исходя из обстановки, масштабовконфликта и его возможного воздействия на ситуацию в регионе, СКБ можетзапрашивать полномочия (мандат) у Совета Безопасности ООН. Весной этого годаОДКБ и ООН подписали декларацию о сотрудничестве, в которой указано, что стороны будут учитывать мандат и сферу компетенции друг друга, атакже взаимные возможности "в интересах координации международных усилийпо решению глобальных вызовов и устранению глобальных угроз". Такимобразом, входить в Киргизии можно было без мандата ООН, учитывая, что Киргизияне просто является членом ОДКБ, но и одобрила соглашение о миротворческойдеятельности, то есть находится внутри этой системы безопасности.
Следующий, весьма важный пункт. Рассматриваяситуацию в Киргизии сочувственно можно было бы «обнаружить» или создатьопределенное количество лазеек, чтобы при желании применить силы. Самыйочевидный способ -- назвать погромщиков «внешними третьими силами», кстати, онитак и были названы несколько раз представителями руководства Казахстана. Затемподобное заявление было сделано Николаем Бордюжей: "… это была хорошоспланированная атака, целью которой было отколоть от Кыргызской Республики юг исоздать там вполне определенное государственное образование наподобиехалифата" (интервью телеканалу RT). Наблюдая характер гуманитарнойкатастрофы, хватать ОДКБ за руку и говорить об агрессии в отношении Киргизиимировое сообщество не стало бы.
Даже не желая проводить военную операцию, имеласьвозможность выбрать иной формат по подержанию мира: силами МВД, служб безопасностии МЧС в составе КСОР. Участие милиции, внутренних войск и гражданских служб вразмере бригады было предусмотрено документами подписанными по КСОР весной 2009года (правда, пока не подписан полный пакет по КСОР). С мая 2000 года на базеВсероссийского института повышения квалификации МВД России функционирует центрподготовки миротворцев, который ежеквартально осуществляет обучение группкандидатов в миротворческие миссии(50—60человек). В нем прошли обучение свыше 1500 сотрудников органов внутренних делРоссии. Интересно, что в апреле 2010 года в Таджикистане, на полигоне учебногоцентра «Чорух-Дайрон» прошли командно-штабные учения Коллективных сил быстрогоразвертывания центрально-азиатского региона. Сценарий учений предполагал защитусуверенитета государства ОДКБ, подвергшегося нападению экстремистов. Показательно,что эти учения проходили не у афганских рубежей, а на севере у границы сУзбекистаном и Киргизией. Как раз в те дни произошло свержение Бакиева и вКиргизии создалась нестабильная ситуация, особенно на юге, вблизи районаманевров.
Казалось бы, все было готово. Есть техническая и юридическаяоснова для применения ОДКБ. Есть возможность сформировать комбинированнуюгражданско-военную миссию для охраны объектов, палаточных лагерей, дорог, дляраздачи гуманитарной помощи. Даже небольшое и ограниченное по численностиприсутствие офицеров ОДКБ на пунктах раздачи гуманитарной помощи могло быповысить авторитет и международный имидж этой весьма слабой на коллективноеусилие структуры. Но президенты ОДКБ, участники Советаколлективной безопасности проявляют осторожность на грани пассивности.Предположение Бордюжи, сделанное в мае 2009 года газете «Коммерсант» несбылось: «Я думаю, в случае обострения обстановки мы всегда достигнемконсенсуса по поводу применения КСОР. У меня в этом нет сомнений». Крометого, теперь выясняется, что, например, резиновые пули и другие средстванелетального воздействия в арсенале ОДКБ до сих пор не имеются.
Совершенно отсутствует или крайне мало информации о «параллельных»гражданских функциях ОДКБ. Доступна и понятна работа лишь по пяти направлениям:по координации пограничной и экономической политики; противодействию терроризму;наркотрафику; нелегальной миграции; взаимодействию в информационной сфере.
Однако, в ОДКБ полностью отсутствуют программы по водному сотрудничествуи безопасности гидроресурсов стран региона ЦА – а именно это является причинойбольшинства конфликтов. Нет программ по защите окружающей среды, чрезвычайногогражданского планирования, обеспечения безопасности правительственных служащих.В рамках ОДКБ можно было бы развивать научные программы по оценке рискаприродных бедствий. Ничего не слышно о программах по предотвращениюрадиологических и ядерных угроз,
3. Конфликт междуреальной практикой применения и стратегией ОДКБ.
Участников ОДКБ разделяют не только громадные евразийскиерасстояния, но как ни парадоксально звучит – общая политическая ментальность.Авторитарным и патерналистским постсоветским демократиям трудно найти долгосрочныйвзаимовыгодный интерес. Интеграция, по существу, им не очень нужна. Как на этойоснове выработать согласованное решение в плоскости безопасности?
Решение может быть найдено в самой истории формированияОДКБ. В свое время существовал Штаб по координации военного сотрудничества СНГ.Практически никаких проблем взаимодействия, допустим, между ЦА ичерноморо-каспийским бассейном СНГ он не решал. Грузия, Украина, Молдова вообщевыбрали другой вектор интеграции в систему безопасности. В тот период решения посотрудничеству либо не подписывались всеми, либо не ратифицировались. Тогда,весной 2003 г. в Душанбе саммит ОДКБ решил создать Объединенный штаб ОДКБ. Расчетделался на то, что шестерка членов ОДКБ синхронизирует свою политику. Расчет неоправдался. Теперь, сохраняя этот формат можно попробовать юридически «прокачать»двусторонние функции в рамках ОДКБ. В этом случае необходимо провести в Уставтакие изменения, согласно которым решение как минимум двух участников ОДКБ сталобы основанием для проведения гуманитарного развертывания под флагомколлективных сил.
Необходимо четко разделить реакцию на два типа вызовов –«объективный» и «дискуссионный». К первому можно отнести стихийное бедствие иливторжение регулярных сил иностранного государства – в этом случае ответ организациипонятен. Второй тип вызова - гражданская война или этнический конфликт. Здесьвозникает целый набор тонких нюансов в зависимости от места протеканияконфликта, его истории и политической конъюнктуры. В данном случае требуетсячетко разработанная юридическая база, в которой бы учитывался и тот опыт, чтобыл преподнесен Киргизией 2010 – обращение нелегитимного, но де-факто поддержанногомировым сообществом правительства Розы Отунбаевой.
Необходимо работать на опережение. Исходя из региональногопринципа необходимо детализировать и привязать к местности возможные задачи.Было бы замечательно не просто обсуждать проблемы «наркотрафика», «миграции» и«терроризма» в регионе ЦА, а создать отдельную Ферганскую группу ОДКБ,сконцентрированную на известных проблемах данных областей и районов и теснопривязанной к местным органам власти.
ОДКБ не хватает не только коллективной воли, но и средств наразвитие. Есть смысл попробовать начать взаимодействие ОДКБ и США. Вашингтонготов вкладывать средства в строительство военных тренинг-центров в Оше иКаратоге (Таджикистан). Выделены средства для строительства учебной базыкинологов и ангар для обслуживания вертолетов неподалеку от Алматы. Более того,Пентагон будет финансировать пограничные контрольно-пропускные пункты вУзбекистане и Туркменистане, а также обновит существующие пограничные посты вКиргизии. Опыт местных и российских военных помноженный на средства США можетпринести и подготовиться к будущим вызовам региона.
Азиатские члены ОДКБ в ближайшие десятилетия будутпреподносить Москве все новые конфликты. Киргизы и узбеки пока не построилисвое собственное национально-демократическое государство. Нынешниегосударственные образования пока лишь суррогаты. Современная политическаясистема Узбекистана суть транзитная модель от советскогономенклатурно-партийного образования в составе СССР. Киргизия немного ушладальше в политическом транзите, но и его нельзя назвать успешным. Оба народаеще долго будут формировать правила политического взаимодействия, определятьновые границы дозволенного, учиться диалогу и обликать в политическую формумежэлитные и клановые трения. Серьезное обременение карабахской проблемой несети кавказская зона ОДКБ. По какому типу, какому сценарию развития будутпроисходить эти конфликты не известно. Ведя торговые и газовые войны понятныеправящим элитам нельзя забывать о войне «грядущей». Формат ОДКБ мягко говоря неидеален, но другой структуры заточенной работать на этом пространстве попростунет.
