Россия, Москва

info@ia-centr.ru

Языковое законодательство Украины и защита прав русскоязычных граждан

19.06.2010

Автор:

Теги:


Главными составляющими языковой ситуации Украины являются проблемы, связанные с функционированием украинского и русского языков. Проблемы этих двух наиболее распространенных языков непосредственно касаются подавляющего большинства народа Украины и потому оказывают наиболее сильное влияние на общую ситуацию в стране. Значимость этих проблем тем больше, что, как показывают социологические исследования, принадлежность к одной из двух языковых групп или к обеим одновременно тесно коррелирует с другими атрибутами личности и составляющими гражданской позиции: конфессиональной принадлежностью, исторической памятью, идеологическими предпочтениями, электоральным поведением и т. п.

На первый взгляд, языковая сфера в Украине, в частности положение русского языка, регулируется демократично и в соответствии с европейскими нормами. Статья 10 Конституции Украины провозглашает:

«Государственным языком в Украине является украинский язык.

Государство обеспечивает всестороннее развитие и функционирование украинского языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Ук¬раины.

В Украине гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины. (...)»

Украина ратифицировала ряд международных документов, гарантирую¬щих языковые права граждан, прежде всего - Рамочную конвенцию Совета Ев¬ропы о защите национальных меньшинств и Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств.

Между тем, при более внимательном рассмотрении можно убедиться в том, что в реше¬нии языковых проблем в Украине ситуация складывается далеко не благополуч¬но.

Проблемы функционирования каждого из двух максимально распространенных языков во многом сходны: как украиноязычный, так и русскоязычный гражданин заинтересован в том, чтобы иметь возможность пользоваться родной речью в максимальном наборе сфер общественной жизни: в образовании, в отношениях с чиновниками и судом, при обслуживании, в СМИ и т. д.

Различие между состоянием двух названных языков определяется их «на¬чальными условиями». К моменту провозглашения независимости функциони¬рование украинского языка в ряде сфер общественной жизни было весьма огра¬ниченным, так что государство и украиноязычный гражданин заинтересованы в их расширении. Русский язык, напротив, к тому моменту был преобла¬дающим, так что русскоязычный гражданин заинтересован в сохранении возможностей его использования.

От того, насколько успешно и удовлетворительно будут решены пробле¬мы двух наиболее распространенных в Украине языков, будет зависеть само¬ощущение людей, ассоциирующих себя с ними: будут ли они чувствовать себя равноправными гражданами своей страны или ее пасынками, гражданами вто¬рого сорта. А уже от этого будет зависеть общий духовный и политический кли¬мат в стране.

Однако политические и идеологические элиты Украины так и не пришли к консенсусу относительно основных принципов языковой политики. В обществе сформировался явный раскол между «политическими украинофонами» и «поли¬тическими русофонами». И хотя в каждом из лагерей активную позицию зани¬мают немногие, идеологическую близость с теми или с другими ощущает почти каждый гражданин страны. Причем чаще всего предметом конфронтации ста¬новится политика по отношению именно к русскому языку. По этим причинам, говоря о «языковой проблеме» в Украине, примерно в 80 процентах случаев имеется в виду «проблема русского языка». Наглядным свидетельством ее актуальности являет¬ся систематическое оживление темы в программах и агитационных материалах пар¬тий накануне выборов.

Ситуация с русским языком в Украине сильно политизирована и идеологи¬зирована. Наибольшую активность в ее обсуждении проявляют политики и идеологи, занимающие крайние позиции и не склонные к диалогу и компромис¬сам. В выступлениях политиков и в СМИ языковая проблема трактуется чаще всего в привязке к определенной политической и исторической концепции: то ли «одна нация - один язык», то ли «триединый русский народ», состоящий из ве¬ликороссов, малороссов и белорусов. При этом те и другие политики и идеоло¬ги, защищая интересы «своего» языка, в лучшем случае забывают о «чу¬жом», а в худшем - заявляют о необходимости для него ограничений. Проблема интересов и прав отдельного человека, как правило, выпадает из рассмотрения. В результате отношение к русскому языку приобретает роль маркера в противо¬стоянии «свой - чужой», в частности способствуя региональному разделению. Сформирован стереотип, согласно которому поддержка украинского языка ав¬томатически отождествляется с вытеснением русского, чем и ограничиваются усилия многих политиков - взамен реальных действий по поддержке, например украиноязычного книгоиздательства или кино.

Подобная политизация препятствует поискам цивилизованного и прием¬лемого для всех компромиссного решения языковых проблем в Украине. Между тем, необходимость такого решения, равно как и неприемлемость ряда актов украинской власти в языковом направлении неоднократно под¬черкивались и авторитетными международными организациями.

Мы убеждены в том, что при доброй воле политических элит справедли¬вое, соответствующее европейским нормам и удовлетворяющее потребности всех граждан Украины решение языковой проблемы не только возможно, но и не слишком сложно. Между языковыми правами и интересами не существует объективного противоречия - использование в общественной жизни своего язы¬ка одними не противоречит такому же использованию своего другими. Сущест¬венной предпосылкой для решения языковой проблемы в Украине является за¬свидетельствованный социологами высокий уровень толерантности ее граждан, в частности в языковом вопросе.

Языковые права, то есть права на выбор родного языка, на широкое исполь¬зование его не только в частной, но и в общественной жизни, на развитие собст¬венной культуры, сохранение культурной идентичности, являются одними из фундаментальных прав человека. Уровень соблюдения этих прав является одним из важных показателей уровня развития демократии в стране. В международно-правовой практике выделена особая категория прав - культурные и языковые права граждан, как составляющая системы прав человека. В частности, в преам¬буле «Международного пакта о гражданских и политических правах», принятого Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 года и получившего законную силу в Украине 23 марта 1976 года. Здесь подчеркивается, что идеал свободной человеческой личности осуществим только, если будут созданы условия, при которых каждый мо¬жет пользоваться своими культурными правами «так же, как и своими граждан¬скими и политическими правами». А в документах международных правозащит¬ных инстанций - Комиссии ООН по правам человека, Европейского суда по пра¬вам человека, ПАСЕ - отмечается, что свобода публичного употребления языка является неотъемлемой частью свободы слова.

Необходимым условием решения языковой проблемы является учет инте¬ресов всех языковых групп. Потому граждане, общественные организации, пар¬тии, заинтересованные в решении этой проблемы для «своего» языка, смогут достичь успеха в этом направлении только в том случае, если предлагаемые ими решения будут учитывать легитимные права и интересы носителей других язы¬ков, в том числе государственного украинского. Сказанное в полной степени от¬носится и к постановке вопроса о защите интересов русскоязычных граждан Ук¬раины.

Справедливое решение языковых проблем в Украине возможно только в аспекте реализации статьи 10-й Конституции Украины и выполнения ее междуна¬родных обязательств. Причем речь должна идти о соблюдении не только буквы принятых обязательств, но и самого их духа, принципов, положенных в основу современного европейского и международного права.

СТРУКТУРА ЯЗЫКОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ

Действующее законодательство Украины о языках включает:

Конституцию Украины (1996 г.);

Закон Украины «О языках в Украинской ССР» (1989 г.) с изменениями, внесенными Верховной Радой Украины в 1995-2003 гг.;

Закон Украины «О национальных меньшинствах в Украине» (1992 г.);

другие законы Украины, определяющие особенности использования язы¬ков в разных сферах общественной жизни; действующие международные документы, согласие на обязательность ко¬торых дано Верховной Радой Украины (прежде всего Европейская хартия регио¬нальных языков или языков меньшинств, Рамочная конвенция о защите нацио¬нальных меньшинств).

Конституция

Статус языков в Украине определяется процитированной выше 10-й статьей Конституции.

Единственным положением Конституции, определяющим гарантии язы¬ковых прав граждан, является часть 5 Статьи 53 (о праве на образование):

«Гражданам, принадлежащим к национальным меньшинствам, в соответ¬ствии с законом гарантируется право на обучение на родном языке или изучение родного языка в государственных и коммунальных учебных заведениях или через национальные культурные общества».

Отметим две особенности указанной части Статьи 53. Во-первых, она фактически ничего не гарантирует: для того, чтобы утверждать о ее выполнении, достаточно разрешить изучение родного языка через национальные культурные общества. Во-вторых, оборот «принадлежащие к национальным меньшинствам» ставит языковые права гражданина в зависимость от его этнической принадлеж¬ности. В этом проявляется отличие Украины от принятого в европейском и меж¬дународном праве подхода, при котором выбор языка является неотъемлемым правом личности и не связан с этническим происхождением. Правда, такое огра¬ничение снимается законом «О национальных меньшинствах в Украине», со¬гласно которому «граждане Украины имеют право свободно избирать и восстанавливать национальность».

Закон о языках в УССР

Формально основным законом, регламентирующим использование языков в Украине, является закон «О языках в Украинской СССР» с несколькими не¬принципиальными изменениями, внесенными Верховной Радой в 1995-2003 гг.

Однако этот закон, формально оставаясь действующим, фактически поте¬рял свою силу и оказывает минимальное влияние на процесс регулирования языковых отношений. Такая парадоксальная ситуация объясняется действием одного из переходных положений Конституции: «Законы и другие нормативные акты, принятые до вступления в силу настоящей Конституции, действуют в час¬ти, не противоречащей Конституции Украины».

Отношение украинской власти к закону «О языках в Украинской ССР» хорошо харак¬теризуется представленной ею в июне 2007 года информацией в адрес Европейской комиссии против расизма и нетерпимости о том, что в нем «большинство поло¬жений не соответствует Конституции».

Закон «О языках в Украинской ССР» был принят в 1989 году в конце горбачевской пе¬рестройки и несет на себе отпечаток того времени. Он, как и все советские зако¬ны общего характера, носит декларативное, пропагандистское направление, не рассчитан на реальное применение, а потому в ряде случаев содержит совер¬шенно нереальные обещания. Его основной целью было закрепление на юриди¬ческом уровне идеологем, выбранных на тот момент руководством республики. В момент принятия закона влияние союзной власти на Украину заметно ослабе¬ло, правящая элита республики почувствовала вкус серьезной, хотя пока и огра¬ниченной, власти и стремилась законодательно закрепить усиление суверенитета и ослабление зависимости от Москвы. Одним из шагов по укреплению суверенитета и стало принятие закона о языках, основным моментом которого было закрепление статуса украинского языка как государственного.

В результате внимание законодателя было направлено прежде всего на наделение украинского языка как можно более широкими преимуществами по сравнению с другими языками. Разумеется, в условиях союзного государства при сохранении серьезной зависимости от центра нельзя было обойти внимани¬ем и государственный язык Союза - русский, который таким образом был выде¬лен среди других языков. В целом закон составлен под заметным влиянием на¬ционалистической идеологии, хотя, разумеется, здесь можно говорить только об умеренном национализме, далеком от того, который восторжествовал при при¬нятии языковых законов в независимой Украине.

Юридическое закрепление прав на использование русского языка в ряде случаев оставляет желать лучшего. В значительной степени это связано с тем, что авторы закона и центральные власти рассматривали его как декларацию и не имели в виду реальное воплощение. Закон предусматривает разли¬чие возможностей использования русского языка по сравнению с возможностя¬ми украинского в различных сферах. В некоторых сферах он наделяется по существу теми же правами, что и украинский; в других - промежуточными меж¬ду украинским и другими языками; в третьих - даже не выделяется отдельно, по умолчанию оказываясь среди других «национальных языков».

Закон был направлен на широкое предоставление преимуществ украин¬скому языку как государственному за счет вытеснения остальных языков, преж¬де всего - русского. В первую очередь это касается сферы управления, включая судопроизводство. Такое же вытеснение русского языка проводится и в ряде других сфер, существенных для граждан, в частности в дошкольном, среднем специальном и высшем образовании.

С другой стороны, в законе сформулированы положения, обеспечиваю¬щие возможности граждан по использованию родных и приемлемых для них языков в другом ряде существенных сфер: общение с властями, среднее образо¬вание, наука, СМИ.

Закон «О языках в Украинской ССР» лежит в основе современного языкового законода¬тельства Украины, задавая его общую схему, притом, что конкретные положе¬ния с течением времени меняются, иногда - на прямо противоположные. Общие тенденции отталкивания от этого закона в процессе разработки языкового зако¬нодательства в Украине заключаются в том, что националистические силы, кон¬тролирующие процесс, стремятся усилить дискриминационные по отноше¬нию к другим языкам стороны закона, и на сегодняшний день это им в значи¬тельной степени удалось.

Политические силы противоположного направления, защищающие рус¬ский язык, прилагают усилия к тому, чтобы сохранить хотя бы тот уровень воз¬можностей по использованию других языков, который зафиксирован в законе о языках. В связи с этим у этого закона сложилась репутация инструмента для за¬щиты прав русскоязычных. Сегодня возвращение к нормам закона «О языках в Украинской ССР» от норм законов, принятых после него, выглядело бы как первый, хотя и робкий, шаг к цивилизованному языковому законодательству.

Языковые статьи других законов Украины

Процесс разработки языкового законодательства в Украине после провоз¬глашения независимости идет путем принятия не нового закона о языках, а спе¬циальных статей, регламентирующих использование языка, в законах, посвя¬щенных отдельным сферам общественной жизни. Языковые статьи отдельных законов не образуют единой системы, не согласованы друг с другом и зачастую противоречат не только закону «О языках в Украинской ССР», но и самой Конституции Ук¬раины.

Языковые статьи законов Украины, принятых после провозглашения не¬зависимости, в значительной степени повторяют положения закона «О языках в Украинской ССР». Учитывая то, что сам закон о языках в силу Переходных положений Кон¬ституции нуждается в легитимизации, поскольку его отдельные положения мо¬гут противоречить Конституции, одно из следствий принятых законов - прида¬ние его статьям необходимой легитимности. Так в сфере образования назначе¬ние новых законов свелось к чистой легитимизации закона о языках - с его как положительными, так и отрицательными сторонами.

Сам закон о языках в ряде существенных положений носит дискримина¬ционный характер по отношению к негосударственным языкам, в том числе к русскому. Именно эти дискриминационные моменты и были в первую очередь закреплены в новых законах независимой Украины. Сюда относятся положения об исполь¬зовании языка в сфере судоустройства, в среднем специальном и высшем обра¬зовании.

При этом в ряде случаев дискриминационные моменты в новых законах были развиты и усилены. Так, Кодекс административного судопроизводства ввел положение об оплате труда переводчика участником процесса, чего не было в предыдущем законодательстве и что противоречит обязательствам Украины по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств.

Особенно велик вес вновь введенных дискриминационных моментов в за¬коне «О телевидении и радиовещании» - притом, что соответствующие положения закона о языках были вполне цивилизованными и соответствующими европей¬ским нормам. Для примера приведем два положения этого закона: «Если язык оригинала (или дублирования) фильма и/или иной программы (передачи) не украинский, такие фильмы и/или программы (передачи) трансли¬руются при условии звукового дублирования их на украинский язык.

Для общенационального вещания доля эфирного времени, когда вещание ведется на украинском языке, должна составлять не менее 75 процентов суточ¬ного вещания».

Аналогичный характер носят и изменения в законодательство, введенные законом «О кинематографии».

Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств и За¬кон о ее ратификации

С самого начала работы по ратификации Европейской хартии региональ¬ных языков или языков меньшинств националистические силы в украинском политикуме поставили своей целью минимизацию принимаемых по ней обяза¬тельств и в целом в этом преуспели. Им удалось добиться того, что Конституци¬онный суд по процедурному поводу отклонил принятый в 1999 году вариант закона о ратификации Хартии, предусматривающий в целом приемлемый объем обяза¬тельств по защите языков меньшинств. В конце концов, в 2003 году Верховная Рада приняла другой вариант закона о ратификации, по существу сводящий к мини¬муму этот объем обязательств.

Минимизация защиты негосударственных языков, прежде всего русского, достигнута за счет нескольких моментов закона.

Во-первых, в нем, вопреки требованиям самой Хартии, применяется «уравнительный принцип» защиты языков. В Пояснительном докладе к Хартии рекомендовалось применять тот или вариант «в соответствии с по¬ложением каждого языка»: «чем больше число носителей того или иного языка и чем более однородно население региона, тем сильнее выбираемый вариант». Между тем, Украина выбрала одинаковый вариант положений для всех языков. Как для русского, являющегося родным для 14,273 миллиона человек, или 29,6 процента на¬селения страны (по переписи 2001), так и для гагаузского, родного для 31,9 тысяч. Очевидно наличие специального умысла: уравнять обязанности по языкам для того, чтобы равняться на наиболее слабые. Если нереально обеспечить судопроизводство на гагаузском языке, то во имя «равенства» языков отказать в нем и русскому. В мониторинговом докладе ПАСЕ за 2003 год докладчики «призыва¬ют украинские власти, чтобы, имплементируя положения Хартии, они иденти¬фицировали территории языков, упомянутых в ратификационном законе». Но этот призыв остался не услышанным.

Во-вторых, по каждому пункту из всех предлагаемых вариантов защиты языка Украина, как правило, выбрала самый слабый.

В-третьих, закон о ратификации Хартии наперед развязывает руки вла¬стям Украины на любые мероприятия в языковой сфере: в нем утверждается приоритет мероприятий, проводимых в стране под лозунгом утверждения укра¬инского языка перед самой ратифицируемой Хартией. Тем самым провозглашен противоречащий международной практике принцип приоритета внутренних за¬конов государства перед его международными обязательствами.

Вместе с тем, даже эти слабые обязательства, принятые Украиной по Ев¬ропейской хартии региональных языков или языков меньшинств, равно как и по ратифицированной ею Рамочной конвенции о защите национальных мень¬шинств, на практике не выполняются. Они не стали основой для развития укра¬инского языкового законодательства и не принимаются во внимание при прове¬дении политики по регулированию функционирования русского языка в различ¬ных сферах общественной жизни.

ОБЩИЕ ОЦЕНКИ ПОЗИЦИИ ВЛАСТИ И ПОЛИТИЧЕСКИХ СИЛ

Политика украинской власти по вытеснению русского языка и меры, предпринимаемые ею для реализации поставленной задачи, не имеют аналогов в современной Европе, в развитых демократических странах мира.

Языковая политика, осуществляемая различными органами власти, про¬водится с практически полным игнорированием международных обязательств, которые взяла на себя Украина, а в ряде случаев и действующего законодатель¬ства. Эта политика по вытеснению русского языка из всех сфер общественной жизни неизменно реализуется властями со времени провозглашения независи¬мости Украины. Однако наиболее последовательно она стала проводиться с 2005 года, после прихода к власти В. Ющенко. При этом основным объектом украинизации сегодня являются дети, которые существенно огра¬ничены в возможностях получить образование на русском языке как в дошко¬льных учебных заведениях, школах, так и в высших учебных заведениях. Они ограничены также в возможностях смотреть в кинотеатрах детские фильмы и читать в библиотеках новые детские книги на русском языке.

Закрепление данных тенденций в законодательстве обусловлено тем, что в идеологическом пространстве Украины до сих пор доминировали национали¬стические силы, стремящиеся к вытеснению русского языка из общественной сферы и культурно-информационного пространства. Именно им были отданы «на откуп» практически все идеологические посты, они же проявляли и наи¬большую активность и последовательность в законодательных инициативах. При этом националистические силы не ограничиваются законотворческой рабо¬той. В не меньшей степени они ориентированы на разработку конкретных мер и реализацию их на уровне нормативных актов министерств, государственных ко¬митетов и национальных советов, руководящие должности в которых занимают их представители.

Политические силы, декларирующие намерения отстаивать права русскоязычных граждан и добиваться повышения статуса русского языка, до сих пор были значительно менее последовательны. В большинстве случаев деятель¬ность ведущих политических партий страны по защите прав русскоязычных граждан ограничивалась публичными выступлениями и подготовкой законопро¬ектов, большинство из которых в дальнейшем даже не выносились на рассмот¬рение в сессионный зал.

ОЦЕНКИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Украинское языковое законодательство и языковая ситуация находятся под постоянным наблюдением ряда европейских организаций. Так, Совет Евро¬пы ведет мониторинг выполнения обязательств по Рамочной конвенции о защи¬те национальных меньшинств и Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. Общие мониторинги, затрагивающие и эти проблемы, ве¬дутся также ПАСЕ и Европейской комиссией против расизма и нетерпимости. Комиссар Совета Европы по правам человека представляет свои доклады, Верховный комиссар по делам национальных меньшинств - рекомендации, бази¬рующиеся на анализе ситуации, а Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) - заключения по законодательству.

В оценках ситуации в Украине этими структурами сталкиваются две тен¬денции. С одной стороны - взгляд через «розовые очки», некритическое отно¬шение к украинской власти, стремление преуменьшать ее недостатки, не заме¬чать нарушение демократических норм. Такой подход преобладал в первое деся¬тилетие независимой Украины и частично повторился в первые годы «оранже¬вой революции».

Вместе с тем, за годы членства Украины в Совете Европы первоначально оптимистический взгляд европейских организаций на языковую ситуацию в го¬сударстве стал более критическим, а их внимание к языковым проблемам посте¬пенно нарастало. Они все чаще стали осознавать недемократический характер украинского языкового законодательства и языковой практики.

Так, в «Выводах по Украине» Консультативного комитета Совета Европы (от 1.03.2002) подверглось критике законодательство Украины об образовании. Комитет выразил беспокойство в связи с отсутствием в законодательстве кон¬кретизации гарантий права на обучение в школе на родном языке и обучения родному языку, заявив, что эти нормы следует закрепить на законодательном уровне. «Упомянутая норма должна применяться справедливым образом относи¬тельно всех языков меньшинств, включая русский язык».

Особо резкой критике европейских организаций подвергся закон о телерадиовещании. В тех же выводах Консультативного комитета СЕ отмечалось, что сокращение в соответствии с этим законом использования языков национальных меньшинств на государственном уровне и в частных секторах вещания «несовместимо со статьей 9 Рамочной конвенции [о защите национальных меньшинств] и обеспе¬чивает органам власти, ответственным за выдачу лицензий, свободу действий. Комитет считает, что Украина должна пересмотреть положения соответствую¬щего закона».

Политика властей Украины по административной украинизации частных электронных СМИ осуждалась на осенней (2003) сессии ПАСЕ в докладе по выполнению Рамочной конвенции о защите нацменьшинств. А в мониторинговом докладе ПАСЕ по Украине, подготовленном на октябрьскую сессию 2005 года, со¬держится призыв к украинским властям направить закон «О телевидении и радиовещании» на экспертизу Совета Европы. Европейских парламентариев возмутил, в частности, тот факт, что государство берется контролировать языковую политику не только государственных, но и частных теле- и радиостанций. Это немыслимо в современной Европе.

Однако немногочисленные призывы ПАСЕ, Европейской комиссии про¬тив расизма и нетерпимости к Украине, касающиеся языковых проблем, полно¬стью игнорировались официальным Киевом. И более того - они не привлекали внимания тех политических сил, которые на словах ратуют за повышение стату¬са русского языка, и никак этими силами не использовались.

ПУТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ РУССКОЯЗЫЧНЫХ ГРАЖДАН УКРАИНЫ

Теоретически возможны два способа обеспечения этих прав.

Первый способ - придание русскому языку статуса второго государствен¬ного (официального) наряду с украинским. В принципе этот способ полностью соответствует европейским нормам - в демократических странах Европы нет прецедента, чтобы язык с достаточным уровнем распространенности (причем всегда - значительно меньшим, чем русский в Украине) не имел бы официально¬го статуса.

Оставляя в стороне вопрос о преимуществах и недостатках этого решения, отметим его нереалистичность и конфронтационность в наших условиях. Оно требует изменения Конституции по исключительно сложной процедуре, для чего нужна поддержка конституционного большинства парламента, а также боль¬шинства на общенациональном референдуме. Надо учитывать также «мифологи¬зацию» данного вопроса, вследствие которой государственный статус русского языка может отвергнуть широкий круг граждан. В то же время те же граждане зачастую готовы согласиться с широким использованием русского языка во всех сферах общественной жизни, по крайней мере для желающих того граждан или в регионах с русскоязычным большинством. Предоставление русскому языку ста¬туса второго государственного может войти в повестку дня только в далекой перспективе, когда языковая проблема будет деполитизирована, а уровень пра¬восознания украинского общества приблизится к европейскому.

В обозримом будущем существенно более реальным и менее конфронтационным остается второй способ - изменение действующего законодательства в целях защиты языковых прав русскоязычных.

По нашему мнению, такое изменение законодательства должно базиро¬ваться на следующих общих принципах.

Языковая проблема в стране - это в первую очередь проблема прав чело¬века. Демократическое государство обязано обеспечить своим гражданам мак¬симальные возможности использования родного языка во всех сферах общест¬венной жизни. Единственным ограничением здесь может быть недостаток мате¬риальных или кадровых ресурсов для обеспечения тех или иных потребностей малых языковых групп.

В число неотъемлемых языковых прав гражданина входит выбор родного языка или нескольких родных языков, а также выбор языка как средства само¬выражения, независимо от того, является ли он родным для него. Этот выбор не должен ему навязываться и не должен связываться с этническим происхождени¬ем.

При разработке языкового законодательства должны учитываться интере¬сы всех языковых групп. Это, безусловно, относится и к интересам украиноязыч¬ных граждан Украины. Кроме того, в законодательстве должны быть отражены роль украинского языка как государственного во всех сферах государственной деятельности, а также меры по обеспечению его функционирования во всех сфе¬рах общественной жизни при соблюдении прав носителей других языков.

Русский язык объективно занимает особое положение среди других «нети¬тульных» языков Украины. Это связано с уровнем его фактической распростра¬ненности, сопоставимым с уровнем распространенности украинского и более чем на порядок превышающим уровень распространенности любого другого.

Проблема русского языка в Украине связана с проблемой общеукраинско¬го культурного наследия. Необходимо осознавать, что это наследие включает в себя богатейший комплекс произведений культуры на русском языке, созданных в Украине, а также созданных в остальном мире выходцами из Украины.

При этом при совершенствовании языкового законодательства крайне важно изучение опыта решения языковых проблем в других полиязычных стра¬нах. В этом отношении одним из наиболее интересных представляется опыт Ис¬пании, который показывает, как в рамках территориального двуязычия возмож¬но удовлетворить реальные потребности различных языковых групп и одновре¬менно обеспечить эффективное возрождение языков, испытавших дискримина¬цию в прошлом.

На всех этапах работы над языковым законодательством, равно как и вообще в любых шагах по решению языковой проблемы, успешным может считаться только такое решение, которое базируется на максимально возможном консенсусе в обществе, так что уровень неприятия его минимален. По этой при¬чине для своего успешного решения языковая проблема должна быть полностью деполитизирована и деидеологизирована, то есть не привязана ни к какой разде¬ляющей общество идеологии или проблеме - геополитической, проблеме исторической памяти и т. п. Единственная идея, к которой может привязывать¬ся решение языковой проблемы, - идея прав человека, по которой в украинском обществе нет расхождений.

ПРОЕКТ БАЗОВОГО ЗАКОНА О ЯЗЫКАХ УКРАИНЫ

В последние годы представителями партий, выступающих за защиту язы¬ковых прав русскоязычных, в Верховную Раду внесен ряд законопроектов, на¬правленных на достижение этой цели.

Остановимся на проекте Базового закона «О языках Украины», базирую¬щегося на принципах, изложенных выше. Законопроект был разработан с уча¬стием Киевского центра политических исследований и конфликтологии. Внесен на рассмотрение Верховной Рады V созыва в 2006 году группой депутатов под ру¬ководством члена Партии регионов Е. Кушнарева, ныне покойного. В ходе рабо¬ты нынешнего VI созыва Верховной Рады перерегистрирован членом КПУ Л. Грачом.

В законопроекте Кушнарева воплощен заложенный как в Конституцию, так и в Европейскую хартию принцип совместного функционирования государственного языка и региональных языков. Суть этого принципа: обязательность применения государственного языка на всей территории государства. Она совмещена, во-первых, с применением региональных языков на территориях их зна¬чительного распространения наравне с государственным, во-вторых, с экстерриториальной свободой использования всех регио¬нальных языков.

Для определения территории распространения регионального языка, на которой проектом предусмотрено обязательное применение мер его правовой защиты и развития, вводится численный критерий: 10 процентов и более носителей ре¬гионального языка, проживающих в пределах определенной административно-территориальной единицы, по отношению ко всему ее населению. Местным со¬ветам предоставлено право принятия таких мер и в отношении языков, числен¬ность носителей которых меньше указанного численного критерия, при наличии возможности их реализации.

Важным предложением является придание закону о языках статуса базо¬вого для всего законодательства о языках. Он должен определить политику го¬сударства в языковой сфере, и далее все законодательные акты, так или иначе касающиеся этой проблемы, например в информационном пространстве, в образовании или в рекламе, должны базироваться на этом законе.

Консолидированный вывод в отношении проекта Базового закона «О язы¬ках Украины» был подготовлен Генеральными директоратами Совета Европы по юридическим вопросам, по вопросам прав человека и по вопросам образования, культуры и культурного наследия. Эксперты трех генеральных директоратов по¬зитивно оценили ряд основных положений законопроекта:

законопроект «гарантирует право на двуязычие и многоязычие и даже право на смену языковой принадлежности, что особенно важно», а также признает «право каждого свободно использовать любой язык»;

заложенный в законопроекте принцип проведения государственной язы¬ковой политики с ориентацией на запросы населения, а не на этнический состав населения того или иного региона;

включение в законопроект положения о 10-процентном пороге, необхо¬димом для полноценной защиты прав языковых меньшинств на местах;

положение проекта о том, что даже в случаях, когда региональная языко¬вая группа составляет несколько меньше 10 процентов населения, компетентные мест¬ные власти вправе предоставить на своей территории ее языку статус региональ¬ного;

согласно проекту, даже малые административно-территориальные единицы, такие, как села, поселки и города, а не только районы и области, рас¬сматриваются как региональные языковые территории;

используемый в проекте «принцип равного (наряду с государственным украинским) использования региональных языков на территориях их распро¬странения в работе местных учреждений государственной власти и местных ор¬ганов власти».

Общий вывод экспертов заключается в том, что в рассматриваемом зако¬нопроекте «содержится целый ряд позитивных положений, которые, безусловно, способствуют введению в действие Рамочной конвенции и Хартии языков».

Указанный вывод экспертов свидетельствует, что европейские структуры готовы поддерживать изменения в украинском законодательстве, на¬правленные на защиту языковых прав граждан. Так что политические силы, ра¬ботающие в этом направлении, могут опираться на их авторитет и поддержку.

ЧТО ДЕЛАТЬ ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЯ СИТУАЦИИ

Таким образом, сегодня ситуация в языковом законодательстве Украины и вообще в сфере языковых прав русскоязычных граждан представляется крайне неудовлетворительной. Для изменения этой ситуации необходимы согла¬сованные действия заинтересованных политических и общественных сил. Ниже предлагается ряд основных, по нашему мнению, действий в этом направ¬лении.

I. Рекомендации по законодательству

1. Принять «Базовый закон о языках в Украине», закрепив в нем положе¬ния, обеспечивающие права русскоязычных граждан Украины. Это может быть сделано то ли путем явного упоминания русского языка, то ли указанием прав и возможностей использования языка в общественных сферах в зависимости от его распространенности. Необходимо закрепить некоторые положения.

1.1) Право свободного выбора родного языка.

1.2) Право на получение образования на всех уровнях на русском языке. В законе должны быть четко сформулированы количественные критерии (число учащихся), при выполнении которых государство обязано обеспечивать откры¬тие детских садов, классов в школах, групп в вузах с обучением на русском язы¬ке.

1.3) Обязательность обучения русскому языку в средней школе в городах и регионах с достаточным уровнем распространенности русского языка (с указанием количественных критериев).

1.4) Возможность использования русского языка во всех видах и всех формах научной деятельности.

1.5) Ведение судебного процесса на русском языке при желании обеих сторон процесса и возможность участия в нем на русском языке и обеспечение государством услуг по переводу - при желании одной стороны.

1.6) Публикация на русском языке основных государственных актов, законов Украины, документов местных администраций (в соответствующих ре¬гионах).

1.7) Возможность общения на русском языке с чиновниками всех уровней, как минимум - с чиновниками, выполняющими публичные функции, в тех регионах, где русский язык широко распространен.

1.8) Возможность получения всех видов услуг, предоставляемых государством, с использованием русского языка.

1.9) Четкое указание пределов, в которых допускается регулирование языка передач в государственных теле- и радиокомпаниях - с гарантированием соответствия его потребностям населения.

1.10) Запрет на регулирование государственными органами языка передач общественных и частных теле- и радиокомпаний (с выработкой мер, по¬ощряющих присутствие украинского языка в эфире этих компаний).

1.11) Запрет на регулирование государственными органами языка демонстрации фильмов в кинопрокате (с выработкой мер, поощряющих присут¬ствие украинского языка в кинопрокате).

1.12) Запрет на регулирование государственными органами языка делопроизводства и документации частных компаний.

1.13) Обеспечение визуального присутствия русского языка в населенных пунктах посредством отмены норм об исключительном использовании украин¬ского языка в рекламе.

2. Принять новую редакцию закона Украины о ратификации «Европей¬ской хартии региональных языков или языков меньшинств». Она должна удовлетворять следующим условиям.

2.1) Применить дифференцированный подход к конкретным языкам на конкретных территориях (в городах, регионах), приняв различные уровни их за¬щиты в зависимости от степени распространенности.

2.2) Для русского языка на территориях его значительной распространен¬ности (например, более 5 процентов граждан, предпочитающих его использовать) в каж¬дой из статей и пунктов части III Хартии выбрать вариант (подпункт), соответ¬ствующий максимальному уровню защиты.

3. В Конституции и законодательстве Украины (за исключением законов, специально касающихся национальных меньшинств как таковых) отказаться от формулировки «языки национальных меньшинств» как привязывающей язык гражданина к его этническому происхождению.

4. Привести законодательство Украины в соответствие с названными вы¬ше документами - «Базовым законом о языках в Украине» и измененным зако¬ном о ратификации «Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств».

II. Рекомендации по действиям в Верховной Раде парламентских по¬литических партий

1. Предложить проекты «Базового закона о языках в Украине» и измене¬ний в закон о ратификации «Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств» и лоббировать их принятие.

2. Инициировать изменение тех норм в языковом законодательстве Ук¬раины, которые носят дискриминационный характер по отношению к негосудар¬ственным языкам, в частности - к русскому.

3. Добиться включения в сферу деятельности Уполномоченного Верхов¬ной Рады по правам человека контроля соблюдения языковых прав и отсле¬живать эту сторону его деятельности.

4. В рамках участия в деятельности Парламентской Ассамблеи Совета Ев¬ропы поднимать вопрос о ситуации с соблюдением языковых прав граждан Ук¬раины.

5. Добиться действенного парламентского контроля деятельности тех подведомственных парламенту органов, которые принимают конкретные решения по языковым вопросам, как например Национальный совет по телевидению и радиовещанию. Противодействовать участию и тем более влиянию в этих ор¬ганах политических деятелей, добивающихся дискриминации негосударствен¬ных языков.

6. Выработать эффективную тактику реализации вышеуказанных мер и преодоления противодействия оппонентов, например, увязывать голосования за те или иные важные экономические и политические проекты с принятием демо¬кратических языковых актов или с отзывом законодательных инициатив, дис¬криминационных по отношению к русскому языку, равно как и другим языкам меньшинств.

III. Рекомендации по функциям Уполномоченного Верховной Рады по правам человека

1. Включить в сферу своей деятельности контроль соблюдения языковых прав граждан как одной из составляющих прав человека.

2. Вести регулярный мониторинг соблюдения языковых прав, выделяя его результаты отдельным разделом в отчетах Верховной Раде и документах, пред¬ставляемых международным организациям.

IV. Рекомендации по действиям местных властей

1. Принять программы по развитию русского языка на своих территориях во исполнение и развитие обязательств Украины по Европейской хартии. При этом программы могут и должны выходить за пределы тех вариантов обяза¬тельств, которые представляются слишком слабыми с учетом распространенно¬сти русского языка на территории.

2. Систематически отслеживать выполнение этих программ.

3. Контролировать соблюдение языковых прав (в том числе для русскоязычных) на своих территориях и в случае их нарушений со стороны общегосударствен¬ных органов добиваться отмены неправомочных решений, при необходимости - через суды.

4. Особо контролировать ситуацию с получением образования на русском языке. В частности, вести точный учет желающих получить среднее образование на русском языке и следить за открытием соответствующих школ и классов по результатам такого учета.

V. Рекомендации по деятельности общественных организаций и по¬литических партий

1. Вести мониторинг языкового законодательства Украины, подзаконных актов, решений местных властей и прежде всего - конкретных нарушений язы¬ковых прав граждан.

2, 3. См. выше пп. 3, 4 Рекомендаций местным властям.

4. Оказывать юридическую помощь гражданам в случае нарушения их языковых прав, вплоть до содействия направлению обращений в Европейский суд по правам человека. Объединять усилия граждан по отстаиванию своих язы¬ковых прав в случаях, когда их реализация зависит от количества заинтересо¬ванных, например при требованиях открытия класса с русским языком обучения или с изучением русского языка.

5. Активно сотрудничать с международными организациями, занимающимися мониторингом развития демократии в Украине и выполнением приня¬тых ею на себя обязательств, предоставляя им информацию о реальной ситуации с соблюдением языковых прав в стране.

***

Решение поставленных выше задач наиболее эффективным образом могли бы выполнить правозащитные организации, специализирующиеся на защите языковых прав.

В заключение отметим, что для повышения эффективности действий по совершенствованию языкового законодательства и улучшению ситуации с со¬блюдением языковых прав граждан Украины необходима координация усилий всех перечисленных выше заинтересованных в этом сил: парламентских и не¬парламентских политических партий, Уполномоченного по правам человека, ме¬стных властей, общественных, в том числе правозащитных организаций. И всего гра¬жданского общества Украины.


Доклад был подготовлен Киевским центром политических исследований и конфликтологии по материалам исследования, проведенного при грантовом содействии фонда «Русский мир». Его презентация состоялась 30 марта в ходе работы круглого стола на тему «Русский язык в современной Украине» в фонде «Русский мир».

«Стратегия России», №4, апрель 2010

Теги: 

Текст сообщения*
Загрузить файл или картинкуПеретащить с помощью Drag'n'drop
Перетащите файлы
Ничего не найдено
Отправить Отменить
Защита от автоматических сообщений
Загрузить изображение