Но тогда давайте объективно ответим на вопрос «А так ли уж эффективна деятельность ОБСЕ на сегодняшний день?». Аналитики утверждают, что нет. Если даже мы не будем далеко ходить и проанализируем цели председательствования с 2004 по 2009, мы увидим, что ни один из поставленных вопросов не был решен. С трибун звучат пацифистские лозунги, говорят о противодействии угрозам безопасности и стабильности в 21 веке, о «замороженных» конфликтах, о необходимости реформирования ОБСЕ и совершенствовании её правового статуса. Борьба с терроризмом, торговлей людьми, решение проблем миграции, безопасности границ, защиты окружающей среды и управления водными ресурсами - таковы основные вопросы. А меры? А мер как таковых нет, и что может предпринять совещание, переговорный форум, некогда переименованный на Будапештском совещании в организацию, что никак не подкреплено юридически.
Попова Е. - магистрант Института дипломатии Академии государственного управления
ОБСЕ называют важнейшей составляющей международных усилий по обеспечению долгосрочной стабильности в регионе, форумом для ведения диалога о будущем европейской безопасности, единственной европейской организацией, играющей уникальную роль по вопросам безопасности и имеющей возможность опираться на политическую волю и ресурсы всех основных заинтересованных сторон. Со страниц газет гордо повествуется о том, что во всех измерениях ОБСЕ руководствуется принципом трех «С»: стремлением к синергии, следованием стратегическому подходу и соблюдением симметрии усилий в борьбе с новыми угрозами и старыми вызовами. Звучит немного непонятно для непросвещенного слушателя, но красиво.
Давайте совершим краткий исторический экскурс. Итак, свою историю ОБСЕ ведет с созванного с 1973 г. по инициативе СССР и социалистических государств Европы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее – СБСЕ), ставшего постоянно действующим международным форумом для представителей 33 европейских государств, а также США и Канады.
Цель создания СБСЕ заключалась в выработке мер по уменьшению военного противостояния в Европе и формированию модели общей и всеобъемлющей безопасности. Главным итогом совещаний стал Заключительный акт СБСЕ, принятый в 1975 г., которым были закреплены политические и территориальные итоги Второй мировой войны, в т.ч. нерушимость границ, что означало признание странами Запада коммунистических режимов в Восточной Европе.
Одновременно все страны-участницы принимали на себя ряд обязательств по укреплению доверия в военной области (предварительные уведомления о военных учениях, присутствие наблюдателей на военных учениях), а также в сфере охраны окружающей среды, прав человека и основных свобод.
В условиях холодной войны Совещание играло роль постоянного канала взаимного общения между представителями Востока и Запада и в целом к рубежу 80-90-х годов СБСЕ внесло исключительно важный вклад в дело стабилизации обстановки в Европейском регионе и развития общеевропейского сотрудничества. В биполярной ситуации появился элемент многосторонности, что способствовало преодолению идеологического раскола между государствами-участниками. Подписание 21 ноября 1990 года в Париже «Хартии для новой Европы», поставившее точку в холодной войне, послужило началом процесса превращения СБСЕ из форума для переговоров и диалога в активно функционирующую структуру. Окончание холодной войны ставило СБСЕ в центр постконфронтационной фазы международно-политического развития на континенте.
Распад СССР привел к пополнению СБСЕ новыми членами в лице представителей стран Восточной Европы и Средней Азии. По результатам состоявшейся в 1992 году Хельсинской встречи на высшем уровне СБСЕ приняла на себя широкие полномочия и возможности принимать меры практического характера для предотвращения и урегулирования локальных и региональных конфликтов.
На будапештском саммите в 1994 г. было принято решение о переименовании СБСЕ с 1995 года в ОБСЕ – Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, которая должна была стать важным инструментом по мирному урегулированию споров в своем регионе, раннему предупреждению конфликтов, регулированию кризисов и постконфликтному восстановлению.
Цели поставлены благие, высокие, но при отсутствии у ОБСЕ международно-правового статуса, все ее решения не имеют юридической силы. Так каким же образом организации, не являющейся, по сути, субъектом международного права, способным иметь права и нести ответственность за свою деятельность, не обладающей международной правоспособностью и правосубъектностью добиться существенных результатов при решении возложенных на нее задач?
Если мы посмотрим на структуру ОБСЕ, то с необходимостью отметим и ее сложность: совещание глав государств и правительств является высшим структурным уровнем в ОБСЕ, которое должно собираться раз в два года, (фактически этот основной орган ОБСЕ не работает, саммит не проводился с 1999 года), Совет министров иностранных дел – центральный руководящий орган, собирающийся на сессии ежегодно. Руководящий совет периодически созывается на уровне директоров внешнеполитических ведомств. Основным органом для ведения политических консультаций и принятия текущих решений является Постоянный Совет, включающий постоянных представителей государств-участников. В 1992 году был также создан Форум по сотрудничеству и безопасности.
Действующий председатель, опирающийся на помощь предшествовавшего и последующего председателей, осуществляет общее руководство деятельностью ОБСЕ. С 1990 года создана Парламентская Ассамблея ОБСЕ, которая состоит из представителей национальных парламентов и проводит ежегодные сессии в разных городах государств-членов, впрочем, никакими полномочиями в плане принятия решений в ОБСЕ она не обладает и служит главным образом связующим звеном с национальными законодательными органами. А кроме этого, в рамках ОБСЕ существуют Секретариат, возглавляемый избираемым на три года Генеральным секретарем, различные институты и миссии: 18 полевых миссий (первая миссия была открыта в Косово в 1992 г.), Бюро по демократическим институтам и правам человека, Верховный комиссар по делам нацменьшинств, представитель по свободе СМИ.
При отсутствии устава, договора, четко прописывающего международную правосубъектность, т.е. права и обязанности, ОБСЕ очень напоминает громаду, потрясающий по своим размерам и устройству дом, у которого есть крыша и окна, но нет фундамента. По мере расширения деятельности ОБСЕ, взваливания на свои плечи все более усложняющегося комплекса мероприятий – от утилизации излишков боеприпасов и создания компьютеризированной избирательной системы для всей страны до выполнения проектов в «горячих точках», на стенах этого дома появляются трещины.
Поднимаемый в данной статье вопрос не нов, на пути к правосубъектности ОБСЕ осуществлялись следующие мероприятия:
· 30 ноября – 1 декабря 1993 года в ходе четвертой встречи Совета министров СБСЕ в Риме по итогам рассмотрения доклада специальной группы экспертов о целесообразности заключения соглашения, наделяющего институты СБСЕ международно-признанным статусом, принимается решение о правоспособности, привилегиях и иммунитетах (С годами, однако, «Римское решение» было выполнено лишь четвертью государств-участников.);
· 18–19 ноября 1999 года состоялась Стамбульская встреча на высшем уровне, в ходе которой главы государств и правительств государств – участников ОБСЕ поручают Постоянному совету создать неофициальную рабочую группу открытого состава и подготовить к следующей встрече Совета министров доклад, включая рекомендации о путях исправления создавшегося положения;
· Неофициальная рабочая группа под председательством Хельмута Тихи (Австрия) в 2000–2001 годы в Вене проводит встречи и ведет разработку документа, содержащего положения о правосубъектности, привилегиях и иммунитетах ОБСЕ. Группе, однако, не удалось придти к консенсусу относительно точного правового характера этого документа;
· На протяжении 2002–2006 гг. в Вене периодически проводятся консультации и презентации по тематике правосубъектности ОБСЕ;
· В июне 2005 года в Любляне Группа видных деятелей ОБСЕ представило словенскому Действующему председателю, министру иностранных дел Димитрию Рупелю доклад, объемом в 32 страницы, с рекомендациями о том, как сделать ОБСЕ более эффективной. Среди рекомендаций Группы фигурируют «краткий статут или устав ОБСЕ» и «конвенция, признающая правоспособность ОБСЕ и наделяющая Организацию и ее должностных лиц привилегиями и иммунитетами»;
· В 2006 году во время председательствования Бельгии в ОБСЕ вопрос о правосубъектности вносится в программу реформирования ОБСЕ и ответственность возлагается на рабочую группу по повышению эффективности ОБСЕ под председательством посла Акселя Берга (Германия). В результате создана группа юридических экспертов для рассмотрения последствий отсутствия у ОБСЕ международного правового статуса и единообразных привилегий и иммунитетов. Под председательством Хельмута Тихи проведено два заседания группы, ее рекомендации заключались в следующем: продолжение работы над проектом конвенции на основании текста, подготовленного в 2001 году, и необходимость дачи рабочей группе поручения доработать окончательный текст проекта конвенции для представления его через Постоянный совет Совету министров в 2007 году;
· В период март – октябрь 2007 года в Вене неофициальной рабочей группой проведено семь заседаний, в ходе которых были обсуждены все положения проекта конвенции 2001 года, внесены соответствующие поправки и достигнут консенсус по новому тексту проекта конвенции, который все же содержит три сноски.
· . 18 сентября 2007 года. Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан и Узбекистан внесли на рассмотрение проект решения Совета министров об уставе ОБСЕ;
· 2007 год ознаменовался прорывом в этом поступательном процессе: был разработан текст конвенции, хотя и с тремя примечаниями, где говорится о (несуществующем) уставе ОБСЕ.
· Во время своего председательствования в ОБСЕ в 2008, Финляндия высказывается в поддержку правосубъектности Организации. 22 октября 2008 года финляндское Председательство организовало неофициальное совещание за «круглым столом» по вопросу о конвенции, на котором говорилось о «наличии общей договоренности между делегациями о необходимости наделения ОБСЕ правосубъектностью».
· Хельсинки, 4–5 декабря 2008 года: решением Совета министров ОБСЕ следующему Действующему председателю поручено продолжать диалог об укреплении правовой базы ОБСЕ и представлении доклада на встрече Совета министров в Афинах в 2009 году.
· 15 января 2009 года: в ходе официальной церемонии начала греческого Председательства ОБСЕ новый Действующий председатель, министр иностранных дел Греции Дора Бакоянни напомнила государствам-участникам о том, что они договорились о необходимости повышения правового статуса ОБСЕ, и выразила готовность безотлагательно двигаться в этом направлении.
Так почему же по прошествии 17 лет размышлений, выступлений, консультаций и переговоров так т не достигнута заветная цель – принятие устава ОБСЕ и конвенции о международной правосубъектности, правоспособности, привилегиях и иммунитетах ОБСЕ. А между тем, вопрос о признании правосубъектности Организации – один из наиболее актуальных, требующий своего незамедлительного разрешения.
Есть, впрочем, и те, которые считают, что незачем ремонтировать то, что пока еще не ломалось, и, следовательно, незачем проводить работу по улучшению механизма работы ОБСЕ, ведь принятие Устава и Конвенции может сказаться на гибкости деятельности ОБСЕ, которая известна быстротой своей реакции на конфликтные ситуации.
Но тогда давайте объективно ответим на вопрос «А так ли уж эффективна деятельность ОБСЕ на сегодняшний день?». Аналитики утверждают, что нет. Если даже мы не будем далеко ходить и проанализируем цели председательствования с 2004 по 2009, мы увидим, что ни один из поставленных вопросов не был решен. С трибун звучат пацифистские лозунги, говорят о противодействии угрозам безопасности и стабильности в 21 веке, о «замороженных» конфликтах, о необходимости реформирования ОБСЕ и совершенствовании её правового статуса. Борьба с терроризмом, торговлей людьми, решение проблем миграции, безопасности границ, защиты окружающей среды и управления водными ресурсами - таковы основные вопросы. А меры? А мер как таковых нет, и что может предпринять совещание, переговорный форум, некогда переименованный на Будапештском совещании в организацию, что никак не подкреплено юридически.
Стремясь решить вопрос правосубъектности, можно пойти по примеру Австрии, власти которой нашли выход из сложившейся ситуации путем принятия специального закона, наделяющего ОБСЕ правосубъектностью в деятельности в пределах Австрии. Решит ли это проблему? Возможно, в какой-то мере да.
Хотя я думаю, что процесс принятия решений затрудняет сохранение правила консенсуса. Именно необходимость достижения консенсуса является предпосылкой низкой эффективности деятельности данной организации. И это неудивительно! Как добиться консенсуса между представителями 56 государств, каждый из которых отстаивает интересы своего государства. История еще не знала случая, когда бы интересы отдельных стран совпадали полностью, а в условиях сегодняшнего дня, когда политика государств приобретает прагматический характер, когда каждое государство оставляет за собой право следовать своим курсом в соответствии со значимостью для него каждой отдельной ситуации и руководствоваться только собственными национальными интересами, это представляется и вовсе невозможным. В этом и заключается слабость ОБСЕ, государства-участники которой скорее смирятся с бездействием, чем договорятся о совместных действиях; либо все они придерживаются помпезных общих мест, либо становятся свидетелями ухода в сторону самых могущественных из участников, которые именно в силу своего могущества в наименьшей степени нуждаются в эффективности данной организации.
Поэтому если изменить принцип работы ОБСЕ с правила достижения консенсуса на принятие решение, скажем, 2/3 голосов государств-участников, работа организации будет более эффективной. Кроме того, необходимо предусмотреть механизм выполнения государствами-участниками всех взятых на себя обязательств по ОБСЕ, что придаст новый импульс сбалансированному и всестороннему развитию сотрудничества государств-участников ОБСЕ.
Если же говорить о низкой эффективности ОБСЕ в деле обеспечения европейской безопасности, то следует отметить, что концепция коллективной безопасности слаба сама по себе, в силу уязвимости ее ключевого положения, будто бы все страны в равной степени заинтересованы в противодействии конкретному акту агрессии и готовы идти на равный риск противостояния. Опыт показал, что это предположение ложно. Как отмечает Г. Киссинджер в своем труде «Дипломатия», ни один акт агрессии, в который была вовлечена великая держава, никогда не был отражен путем применения принципа коллективной безопасности. Либо мировое сообщество отказывалось признать этот акт агрессивным по сути, либо не приходило к согласию по поводу конкретных санкций. А когда такие санкции применялись, то подводились под наименьший общий знаменатель, часто оказываясь до такой степени неэффективными, что вреда от них было больше, чем пользы.
Во время холодной войны ООН оказалась в равной степени неэффективной в каждом из случаев, когда речь шла об агрессии со стороны великой державы либо вследствие вето в Совете Безопасности, либо из-за сдержанности со стороны малых государств в отношении принятия на себя рисков по вопросам, не имеющим к ним прямого отношения. ООН оказалась неэффективной или стояла в стороне во время Берлинских кризисов, она не обращала внимания на Кубинский ракетный кризис до тех пор, пока обе сверхдержавы не договорились его урегулировать. Зато ООН стала действительно удобным форумом для обмена идеями, встреч дипломатов. Но она так и не смогла воплотить основополагающий смысл принципа коллективной безопасности: предотвращение войны и коллективное сопротивление агрессии.
Это относится и к деятельности ООН после окончания холодной войны. Во время «войны в Заливе» в 1991 году она действительно одобрила американские действия, но выступление против иракской агрессии вряд ли можно назвать применением на практике доктрины коллективной безопасности. Не ожидая международного консенсуса Америка в одностороннем порядке направила крупные экспедиционные силы. Остальные нации могли воздействовать на действия Америки, лишь присоединившись к этому, по существу, американскому предприятию; они не смогли бы избежать риска конфликта, наложив вето. Во время войны в персидском заливе коллективная безопасность послужила оправданием американского лидерства, а не его заменой.
С учетом изложенного, возможность достижения эффективности на этом направлении представляется спорной не в силу слабости ОБСЕ, но в силу уязвимости самой концепции коллективной безопасности.
Важность участия Казахстана и других стран Центральной Азии, а также России в ОБСЕ предопределяется необходимостью «встраивания» в систему отношений в Европе, поскольку перед нами не стоит вопрос о вступлении в ЕС или НАТО. Поэтому ОБСЕ – это наш шанс интегрироваться в новую европейскую систему, и мы должны сделать все возможное для укрепления и расширения возможностей этой уникальной организации, призванной занимать одно из центральных мест в международно-политической жизни на Евразийском континенте.
Список использованной литературы:
1. Киссинджер Г. Дипломатия. Пер. с англ. В.В. Львова / Послесл. Г.А. Арбатова. – М., Ладомир, 1997 – 848 с.
2. Современные международные отношения/под ред. А.В. Торкунова. – М.- «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН),2001.-584 с.
3. Сотрудничества Республики Казахстан с ОБСЕ./Байзакова и др. – Алматы, 2007. – 278 с.
4. Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.
5. Парижская хартия для новой Европы 1990 г.
6. Большая актуальная политическая энциклопедия / Беляков А.В. и др. – М.: Эксмо, 2009. – 424 с.
