Учитывая тупик нынешних юридических и иных блокирований вокруг Каспия, создание ОКЭС будет интерпретировано как значительное достижение в региональном сотрудничестве, способствующем общему развитию. Однако сегодняшний опыт многостороннего взаимодействия каспийских стран, способы решения конфликтных вопросов, глубина вовлечения интересов геополитики третьих государств в решении каспийских проблем не внушает оптимизм относительно перспектив ОКЭС. Единственная очевидная польза данной организации прочитывается в ее двойной миссии: создать доныне отсутствующую площадку экономических переговоров на Каспии в формате «пятерки», которая, в свою очередь, несмотря на низкий кпд, станет очередной структурой для пиара деятельности бюрократии. Перспективы ОКЭС: потенциал и ограничения будущей каспийской организации.
В начале сентября, ИАЦсовместно со специалистами из Казахстана и Азербайджана выпустил доклад на темуОКЭС, он был подготовлен при поддержке неправительственной организации - фондразвития «Институт евразийских исследований». Данный текст отражает авторскуюпозицию, он раскрывает некоторые позиции того доклада и в некотором смысле являетсяего критикой.
Организация Каспийского Экономического Сообщества – самыйобсуждаемый проект в каспийской повестке России. Поражает скорость и необычнаянацеленность довести до реализации этот проект. Похоже, он будет призван статьочередной «инициативой Медведева» в рамках его стратегии «умного»внешнеполитического влияния РФ. Ожидается, что концепция и устав новоймеждународной организации будут готовы к третьему саммиту каспийскихгосударств, который состоится в Баку вероятно в будущем году (дата пока неопределенна). На нем, как ожидается, будет подписан меморандум о созданииорганизации.
Учитывая тупик нынешних юридических и иных блокированийвокруг Каспия, создание ОКЭС будет интерпретировано как значительное достижениев региональном сотрудничестве, способствующем общему развитию. Однакосегодняшний опыт многостороннего взаимодействия каспийских стран, способырешения конфликтных вопросов, глубина вовлечения интересов геополитики третьихгосударств в решении каспийских проблем не внушает оптимизм относительноперспектив ОКЭС. Единственная очевидная польза данной организации прочитываетсяв ее двойной миссии: создать доныне отсутствующую площадку экономических переговоровна Каспии в формате «пятерки», которая, в свою очередь, несмотря на низкий кпд,станет очередной структурой для пиара деятельности бюрократии.
ОКЭС не будет первой целевой экономической организацией,созданной на пространстве бывшего СССР из числа стран СНГ и государств«дальнего зарубежья» (таких примеров достаточно: ШОС, ОЧЭС, СМДВА и т.д.).Однако ОКЭС, в случае создания станет первой, сумевшей соединить в своих рамкахрегиональные противоречия Азербайджана, Туркмении и Ирана. Сможет ли ОКЭС выработатьновый язык политического взаимодействия для этой тройки? Покажет время. ЗнаяИран как труднейшего в мире переговорщика, трудно представить как сложитсякоординация с этой страной. Очевидно, что Иран как участник ОКЭС добавиторганизации больше политических трудностей, чем экономической выгоды. Но такжеочевидно, что оградить ОКЭС от Ирана, значит ограничить амбиции новойструктуры, с самого начала свести ее к локальному аналогу СНГ. Такова основнаяпроблемная вводная для ОКЭС. Теперь рассмотрим процесс строительстваорганизации в динамике и деталях.
ОКЭС: история вопроса и действующие аналоги каспийскойорганизации
Идея региональной экономической организации для Каспия ненова. Она предлагалась Тегераном в начале 2000-х. Неоднократно обсуждалась наэкспертном уровне. Иными словами была в активе у дипломатов как минимум трехстран: России, Ирана, Казахстана. Каждая вкладывала в нее свое содержание. Носейчас инициатором и организатором выступила Россия. Последние два года былапроделана большая дипломатическая работа, собраны мнения участников,подготовлены десятки отчетов и потенциальных программ развития, выявлены нюансыинтересов и различия в отношении к ОКЭС. В итоге это должно сложиться в очереднойшаг «smart-геополитики РФ» (используя известное выражение Обамы) на каспийскомнаправлении. Интересно посмотреть, как интенсивно обрисовывался этот проект российскимичиновниками, какие пункты они выделяли.
Год назад, 3 октября 2008 в Астрахани состояласьмежправительственная экономическая конференция, ее проводил вице-премьер ВикторЗубков. Конференцию задумывали как форум для выработки рекомендаций главамкаспийских государств для будущего третьего саммита (первый прикаспийскийсаммит состоялся в Ашхабаде в 2002 году, второй -- 16 октября 2007 г. вТегеране). На конференции принимали участие официальные делегации правительствРоссии, Ирана, Азербайджана, Казахстана и Туркмении, плюс представителируководства главных компаний, работающих на Каспии. В ряду общих слов овзаимодействии каспийской «пятерки» в области энергетики, транспорта,экологической безопасности и т.д. министр экономического развития ЭльвираНабиуллина прямо указала на цель обсуждения – создание организации каспийскогоэкономического сотрудничества.
Этим летом, 17 августа, президент Дмитрий Медведев вАстрахани провел специальное совещание по вопросам прикаспийскогосотрудничества, говорили опять же об экономике региона с учетом определениявозможных треков для будущей региональной организации. Дмитрий Медведев вАстрахани: «Существенный вклад в расширение экономических связей могло бывнести создание Организации Каспийского Экономического Сотрудничества. Этотвопрос как-то уже обсуждался здесь же, кстати, в Астрахани, осенью прошлогогода на Межправительственной экономической конференции. И хотя решение не былопринято, но в целом интерес был к этой идее достаточно значительный. Я думаю,что эту работу нужно было бы продолжить...»
Совсем недавно, 23-24 сентября в Астрахани прошло еще одновесьма знаменательное мероприятие – четыре российских посла в каспийскихстранах, консул РФ в Уральске (Казахстан), руководящие работники центральногоаппарата МИД, чиновники администрации Астраханской области, и представители МИДРФ в каспийских субъектах России обсудили проблемы реализации российскихинтересов на Каспии. Официально целью встречи послов являлось согласованиеметодов реализации поручений Дмитрия Медведева, данных по итогам упомянутогоастраханского совещания. Чтобы завершить эту тему, напомним, 15-17 октября вАшхабаде пройдет первый в истории Туркменистана Международный инвестиционныйфорум. Возможно, и там всплывет тема ОКЭС.
Выступая на межправительственной астраханской конференции 3октября 2008 вице-премьер Виктор Зубков для объяснения характера ОКЭС, указал,что она может быть создана по примеру «организаций стран Балтийского бассейна ипричерноморских стран».
Вероятно, имелось ввиду ОЧЭС (Черноморское экономическоесообщество) и межпарламентский диалог «Северное Измерение» на Балтике. Это авторитетныйрегиональный европейский форум, ныне включающий Россию, начинался в 1952 году,как орган межпарламентского сотрудничества стран Северной Европы (Норвегия,Дания, Швеция, Исландия, Финляндия) включая три автономные и тогда еще спорныетерритории (Фарерские острова, Гренландия и Аландские острова). Реалиибалтийского диалога 1960-1970 трудно сопоставить с характером политического взаимодействияи «силовыми барьерами» на Каспии. «Северному Измерению» было проще стартовать вкругу западно-европейской семьи, без задачи инкорпорации советских республик,то есть, не переходя «железный занавес». ОКЭС придется пусть и дозировано, новключить в себя сразу всю конфликтную проблематику.
Насколько уровень конфликтности и степень антагонизмапотенциальных участников непреодолим? Проблемы ОКЭС не более сложны, чем в тойже ОЧЭС. Другое дело, что доминанта углеводородной геополитики, ее высокийградус, будет висеть практически над всеми вопросами, обсуждаемыми ворганизации. Это обходимое препятствие, в том случае если организация не будетнавязывать юридические обязательства, а скорее являться площадкой обкатки«новых схем». В дальнейшем, при достижении определенного уровнявзаимопонимания, найденные выходы и способы решения проблем можно оформлять какдвухсторонние (многосторонние) соглашения. Тематика - максимально широкие сферыи отрасли взаимодействия региональной экономики (электрообмен, инвестиции в туризм,транспортный транзит, финансовая стабильность, снижение таможенных барьеров,экология, использование новых технологий).
В результате, подобная работа, вне зависимости отрезультата, окажется способом демонстрации движения дипломатии каспийских страндруг к другу. Такая схема всем выгодна. Ее можно назвать бюджетным заменителем каспийскойКонвенции, подписание которой остается за высокими горами.
ОКЭС и вопросы безопасности на Каспии.
В конце октября в Бакупройдет первое совещание прикаспийских государств, посвященное вопросамбезопасности.
Первая официальная информация о теме предстоящего совещаниякаспийских стран в Баку поступила из Астрахани. Как уже было указано, там, вконце сентября состоялось совещание послов России в каспийских государствах,обсуждавших российскую стратегию и поручения Медведева данные им в ходесовещания 17 августа. На этом мероприятии стоит остановиться подробнее.
Информация о нем была крайне скудная, однако известно, чтоговорили не только об экономике региона, но и о вопросах безопасности. Интересно,что ранее вопросы безопасности ни разу не звучали в привязки к ОКЭС. Кроме главы МИД Сергея Лавров и чиновников региональногоуровня, серьезность повестки дня подтверждали и другиеучастники, среди которых были глава Минобороны Анатолий Сердюков и главапогранслужбы ФСБ Владимир Проничев. Внимание журналистов специальнообратили на военные акценты. Так, например, источник «Коммерсанта» вадминистрации Медведева указал журналистам на связь этого обсуждения с позициями"Стратегии национальной безопасности РФ до 2020года" (она была подписана Медведевым в мае). В ней ресурсы бассейнаКаспийского моря и Центральной Азии названы в числе приоритетных, поэтому входе астраханского совещания, в очередной раз констатировалась необходимостьблокирования проектов транскаспийских трубопроводов в обход России. Главнымюридическим заслоном на этом пути может быть конвенция о правовом статусеводоема именно в российской редакции, запрещающей не согласованноестроительство «сквозных труб». Многие годы российская дипломатия бьется зафиксацию этой позиции. Равно как и другой – юридический запрет на появлениевоенных баз третьих стран. По информации "Ъ", на астраханскомсовещании как раз и отмечалась необходимость убедить партнеров РФ как можноскорее принять документ, запрещающий допускать на Каспий не региональные силы.
Тема военных сил является существеннымфоном, влияющим на создание ОКЭС. О соотношении ВМС прибрежных государств,характере их обновления, планах их развития и сотрудничества с внешнимиигроками уже достаточно информации как в открытых, так и в специализированныхизданиях. Отметим лишь общие черты. Очевидно, что милитаризация Каспия визвестной степени публицистический миф. Уровень военной мощи всех флотилий«пятерки» едва дотягивает до половины потенциала Каспийской флотилии СССР (понекоторым оценкам до трети). О некоторых флотилиях вообще нельзя говорить как осамостоятельных силах внутри национальных ВС. Действительным военнымпотенциалом обладают лишь российская и иранская флотилия, в составе которыхракетные корабли, тральщики, эсминцы, десантные корабли, внушительная поддержкаВВС. Значительное преимущество над всеми по-прежнему остается за Россией.Остальные флотилии можно назвать развивающимися структурами силовой поддержкипограничных сил (структурно они и подчиняются как раз пограничникам). Этифлотилии не способны противостоять главным лидерам.
Но в отношении траектории развитияфлотилий второго уровня – (по составу и количеству кораблей они распределяютсятак: Азербайджан, Казахстан, Туркмения) – можно делать определенные выводы. Ясно,что будет продолжен процесс оптимизации-модернизации сил. Туркмения, обладающаятолько патрульными катерами планирует закупить два малых ракетных корабля. Ипостроить базу к 2015 году. Азербайджану при разделе советского имуществадосталась главная база каспийской флотилии в бакинской бухте. Однакоматериальным составом «наследуемой» флотилии, было то, что не смогли вывестироссийские моряки, то есть по сути, металлом. Со временем ситуация изменилась.На самых масштабных учениях азербайджанских пограничников последнеговремени (22-25 сентября 2009 года) был задействован практически весь объем сил:29 кораблей, три вертолета, определенное количество артиллерии и бронетехники,а также около 2000 военнослужащих.
Казахстан до 2004 года располагал пограничными катерами иодним сторожевым кораблём. В Украине было приобретено несколько катеров типа«Гриф» и 4 патрульных катера типа «Калкан» (в счет оплаты газовых поставокУкраина поставила в Туркмению ряд однотипных катеров). В 2006 году Южная Кореяпередала Казахстану 3 артиллерийских катера типа «Sea Dоlphin». В казахстанском Баутинодислоцируются 16 патрульных катеров, два тральщика, два гидрографическихкатера. В Актау и Атырау находятся аэродромы базирования морской авиации(вертолёты Ми-8, Ми-2).
Казахстан планирует к 2015 году обновить флотилию. Согласнопрограмме, часть легких кораблей (водоизмещением до 400 тонн) будет строитьсяна стапелях казахстанско-российского предприятия "Зенит" в Уральске(адмцентр Западно-Казахстанской области). Более мощные, скорее всего, будутспущены на воду на верфях Санкт-Петербурга и Казани. Усилениеи модернизация предстоит всем постсоветским флотилиям. То, что возможно будетдоставить ж.д транспортом и по воздуху будет закупаться на внешних рынках,остальное у российской оборонки. Иран, как и Россия, развивает национальныйфлот собственными силами. Отметим, что последние по времени крупные военныеучения в иранском секторе состоялись 6-7 октября (в провинцииМазандаран). Были задействованы парашютно-десантные войска, водолазы,арт.установки. Учения приурочили к спуску на воду нового фрегата проекта«Sina».
Что касается взаимодействия морскихсил «пятерки», то здесь действуют разнонаправленные векторы. В начале 2000-хактивно стартовала американская программа «Caspian Guard»,подразумевавшая оказание помощи Азербайджану и Казахстану в построениибоеспособных ВМС. Планировалось до 2011 года на эти цели выделить $130 млн. Нов реальности она осталась на бумаге и возможно современем будет реализована только в части финансирования поставок техники.Поэтому на сегодня, соперников в плане альтернативного влияния на каспийскую стратегическуюбезопасность у Москвы в регионе нет. Если говорить собственно о российскихпланах, то они сосредоточенны в основном вокруг ОДКБ. Согласно одной версиичасть сил Каспийской флотилии войдет в центрально-азиатскую группировку этойорганизации. Однако по другим источникам, к 2013 году (как вариант к2016 году) на Каспии вместо российской флотилии будет образовано Морскоеоперативное командование, которое войдет в состав Черноморского флота РФ.
Военное взаимодействие России и Ирана на Каспии почти не наблюдается.Определенный шум возник после информации о российско-иранских учениях в первыхчислах августа 2009 года. В российской печати появились комментарии о возможномвоенном союзе Москвы и Тегерана на Каспии. Но затем пришло официальноеразъяснение ВМФ РФ – на Каспии проходили учения МЧС и спасательных служб двухстран -- это подтвердили приглашенные наблюдали из Азербайджана, Казахстана иТуркмении. Таким образом, мы не можем говорить о публичном официальномвзаимодействии двух наиболее сильных военных структур на Каспии.
Обратили внимание на то, что в маневрах МЧС участвовалиоколо 30 судов, два вертолета и более 500 человек. Достаточно много длягражданских сил, но такова их сегодняшняя высокая роль в жизни постсоветскогогосударства, со старой инфраструктурой и высоким уровнем криминогеннойопасности. Учения и координация по линии МЧС не камуфлируют военныесоставляющие, они их включают. Как уже отмечалось выше, национальные ВМС, частибывшей советской каспийской флотилии интегрируются в гражданские службы,пытаясь отвечать запросам дня: военные нужны для охраны трубопроводов,антидиверсионного контроля, спасательных операций, таможенных проверок, борьбыс контрабандой и браконьерством.
Заканчивая тему международного взаимодействия, отметим, чтосудя по реакции Тегерана на последний неформальный саммит лидеров прикаспийскихстран СНГ, состоявшийся в Актау, Москва не слишком посвящает иранцев в курссвоих политических и военных планов. К этому прибавилось и обострение в связи свозможными санкциями против Ирана на уровне Совбеза ООН. Именно на такомпроблематичном фоне безопасности будет строиться ОКЭС.
ОКЭС и ОЧЭС: сравнительный опыт и возможноевзаимодействие
Наиболее очевидным «побратимом» ОКЭС является организацияЧерноморского экономического сотрудничества – ОЧЭС. В свою очередь одна изглавных концептуальных проблем формата организации черноморского экономическогосотрудничества, как ни странно, явилась ее близость к Евросоюзу: ОЧЭС оказалосьв тени, неким придатком мощного интеграционного проекта Европы. Такими же, посути, оказались проблемы ГУАМ (не считая конфронтации с РФ). Низкаякапитализация программ ОЧЭС, а также слабый политический интерес ее участниковв сравнении с программой «Восточного партнерства», обрекло ОЧЭС выполнять роль«платформы улыбок и рукопожатий». После вступления в ЕС Болгарии и Румынии политическоезначение ОЧЭС неизменно снижается.
Схожие нюансы развития могут возникнуть и перед ОКЭС.Региональный политический вес ЕврАзЭС плюс ОДКБ, несравненно выше. Навернякавскоре обнаружиться, что над ОКЭС довлеет повестка ШОС. Инициатором идипломатам каспийской организации необходимо будет провести тонкую балансировкуповестки, чтобы сохранить хотя бы признаки индивидуальности и уникальностиорганизации. Геополитических конкурентов у ОКЭС практически нет (еслирассуждать с позиции России). Но зато, будет присутствовать чистоинвестиционная конкуренция с ЕврАзЭС. С другой стороны, партнерствоРФ-Казахстан (самое мощное двустороннее взаимодействие в регионе) хорошовключается в общую повестку и может суммироваться в деятельности ОКЭС. Асотрудничество в тройке стран Азербайджан-Казахстан-Россия собственно исоставит ядро организации.
Видимо не должно быть проблем и в политической координациина уровне парламентов. Например, парламентские комиссии работающие по линиисотрудничества ОЧЭС в своих странах достаточно согласованно решали многиевопросы экономического сотрудничества, ускоряли прохождение ратификациидокументов. Весьма неплохо в ОЧЭС воплощается в жизнь Меморандум отрансчерноморской автомагистрали (естественно, это наблюдается вне зоны известныхконфликтов). Дороги строятся. Недавно, после выделения очередных средств надорожное строительство в Сочи, Госдума ратифицировала и этот документ. Пример сдорогой вполне адекватен – построить транскаспийскую автомагистраль вокругвдоль берега моря – труднейшая политическая задача. Но на отдельных отрезкахподобные магистрали активно развиваются, диагональ «Север-Юг» вдоль западногопобережья Каспия от границ России через Азербайджан в Иран вполне убедительна ижизнеспособна. Интересно, что в Меморандуме о развитии морских магистралей ОЧЭСесть отдельный блок, относящийся к каспийским коммуникациям, внесенныйазербайджанской делегацией. Это и является одним из векторов, который станетпредметом сотрудничества двух организаций.
Другой темой станет обсуждение режимов прохождения повнутренним водам России судов стран ОЧЭС и ОКЭС. Напомним, что на сегодняшнийдень количество проходов через шлюзы канала Волго-Дон определяется ежегоднымпостановлением правительства России. Шлюзы требуют реконструкции, и недавно началсяпервый этап программы модернизации этих сооружений собственными российскими силами,без привлечения третьих инвесторов. Возможно, в Москве будет принято решение остроительстве дублирующей нитки шлюзов. Экзотическая тема созданияазово-каспийского канала, вероятно, откладывается до наступления светлой эпохи$100 за баррелей нефти.
Предполагается, что ОКЭС в перспективе должна выровнятьперекосы в региональной торговле. В последние годы торгово-экономическиеотношения России с каспийскими государствами в целом, развиваются стабильно,без особых рывков. В 2008 году товарооборот России с этой группой странсоставил $26,7 млрд. (рост по сравнению с предыдущим годом на 21%). Основнымисферами экономического роста в районе Каспия являются: добыча нефти и газ,добыча соли, известняка, камня, песка; судоходство, рыболовство, туризм.Активно в рамках ОКЭС будет обсуждаться тема экологии -- мораторий на вылов осетровых, а такжемеморандумы и проекты технологического сотрудничества.
Несколько слов про политические аспекты. Уже сейчас, помнению ряда представителей постсоветских западно-ориентированных элиткаспийских стран, ОКЭС ставит государства-участники в ситуацию выбора: «бытьзаодно с Россией» или остаться «в стороне». Кажется выбор непростой, особеннодля тех, кто либо не вступал раньше в региональные организации (Туркмения),либо стремился диверсифицировать и уровнять свои внешнеполитические векторы(Азербайджан). Но коль скоро ОКЭС будет позиционироваться как «не жесткая»организация, в отличие ЕврАзЭС или ОДКБ, то обсуждаемый как серьезныйгеополитический ВЫБОР, является скорее ложным посылом, а риск оказаться «подвлиянием РФ» -- просто не велик. Кроме того, американцы в первый периодпрезидентства Обамы видимо не станут сильно препятствовать этой организации (втоже время Госсекретарь США Х.Клинтон может быть иного мнения).
Вскоре после создания ОКЭС, в практической плоскостивозникнет и первый политический вопрос: тема наблюдателей. Допустим, еслипредставить позитивную реакцию США на этот процесс, они захотят статьнаблюдателями в этой организации. Так это было в случае ШОС: если вспомнитьэтот вопрос там числился в «подвешенном» состоянии, а затем США отказали.Насколько такое включение выгодно России? С другой стороны, статус наблюдателяв ОКЭС (учитывая размер инвестиций США в регион) можно преподнести как шагдоброй воли в отношении США и заодно получить возможность более широкого ипубличного обсуждения с американскими представителями проблем и задачприсутствия США на Каспии. Кстати, опыт «наблюдения» США в ОЧЭС вспоминаетсякурьезами – в 2007 году выступая на одном из заседаний ОЧЭС помощник зам.Госсекретаря США рассказывал черноморским делегатам о посевах чая в Шри-Ланке.Определенно, Каспий для США является более серьезной и интригующей темой.Другим ожидаемым наблюдателем, а возможно и претендующим на членство в ОКЭСможет стать Турция (трудности и возможности подобной инкорпорации необходиморассматривать отдельно в деталях). Вероятно, весьма позитивными наблюдателямидля всех участников будущей организации могли бы стать Япония, Южная Корея(имеют масса проектов в регионе), ну и конечно Китай.
Итак, подведем итоги.
Во-первых, ОКЭС будет позиционироваться как региональнаябюрократическая организация низко-конфликтного взаимодействия с вполне«позитивной», то есть не заостренной на политических вопросах повесткой,призванной сосредоточить внимание участников на общих вопросах региональногоразвития.
Во-вторых, ОКЭС, возможно, оживит региональное экономическоевзаимодействие и ускорит заключение ряда двусторонних юридических соглашений,приближающих страны к подписанию единой каспийской Конвенции.
И наконец, с рядом оговорок, ОКЭС вполне удобна иполитически необременительна всем государствам-участникам из состава каспийской«пятерки».
