18 марта этого года в Азербайджане состоится референдум, на котором будет принято решение о внесении 26 изменений и дополнений в Конституцию страны. Очевидно, что наиболее ключевой из этих поправок является предлагаемое снятие ограничений на избрание президентом страны одного и того же лица более двух раз. Учитывая специфику общественно-политической ситуации и характер режима правления в данной республике, речь здесь фактически идет об обеспечении несменяемости главы государства Ильхама Алиева на своем посту.
Андрей Чеботарев, директор Центра актуальных исследований «Альтернатива» (Казахстан)
Особенности несменяемости президентской власти:международный опыт для Азербайджана
18 марта этого года в Азербайджане состоится референдум, на котором будет принято решение о внесении 26 изменений и дополнений в Конституцию страны. Очевидно, что наиболее ключевой из этих поправок является предлагаемое снятие ограничений на избрание президентом страны одного и того же лица более двух раз. Учитывая специфику общественно-политической ситуации и характер режима правления в данной республике, речь здесь фактически идет об обеспечении несменяемости главы государства Ильхама Алиева на своем посту.
Зарубежный опыт
Нужно отметить, что вопрос о возможности переизбрания одного и того же лица на следующий президентский срок в зарубежной практике решается неоднозначно. В этом отношении можно выделить следующие случаи:
1) президент избирается только на один срок и повторное избрание соответствующего лица на должность главы государства не допускается вообще (Мексика, Южная Корея);
2) президент не может избираться более двух раз (США, Польша), либо более чем на два срока подряд (Португалия). В целом же, для одного и того же лица третий срок президентства здесь не предусмотрен;
3) для избрания президентом одного и того же лица никаких ограничений не предусмотрено (Египет, Франция);
4) пожизненное президентство, в свою очередь предусматривающее следующие варианты:
- в силу законодательного закрепления (Туркменистан при Сапармурате Ниязове, Западное Самоа при Малиетоа Танумафили II, Тунис при Хабибе Бургиба);
- в связи с тоталитарным или авторитарным характером режима (Северная Корея, Сирия);
- посредством постоянных корректив в Конституцию и манипуляций в ходе избирательного процесса (Таджикистан, Узбекистан).
Примечательно, что даже западные демократии не избежали прецедентов, связанных с неограниченностью права для переизбрания одних и тех же лиц президентами соответствующих государств. Рекордсменом в этом отношении стал 32-й президент США Франклин Делано Рузвельт, который с 1933 года четырежды переизбирался на этот пост и занимал его до самой смерти в 1945 году. Хотя никто из его предшественников не был президентом более двух раз. Правда, никаких конституционных запретов по этому поводу тогда и не было установлено, а все шло по традиции от первого президента США Джорджа Вашингтона, который отказался баллотироваться на третий срок. В связи с этим в период президентства Гарри Трумэна было принято решение не просто вернуть, но еще и узаконить данную традицию. В результате в феврале 1951 года в Конституцию США была внесена 22-я поправка, установившая занимание одним лицом поста президента страны не более двух сроков.
Во Франции Конституция этой страны, принятая в сентябре 1958 года на референдуме, устанавливает лишь то, что президент республики избирается на 7 лет всеобщим прямым голосованием. Но при этом здесь нет никаких упоминаний о возможности или невозможности одного и того же человека избираться на этот пост в рамках определенного количества сроков. Следовательно, что не запрещено, то разрешено. Однако в силу специфики партийно-политической системы Франции до сих пор со стороны ни одного из президентов данного государства не было заявлено даже намерений переизбираться на этот пост более двух раз.
Совсем иная ситуация обстоит в странах с явной и «мягкой» моделями авторитаризма. В Египте еще в период президентства Анвара Садата в 1980 году в Конституцию была внесена поправка, разрешающая действующему президенту баллотироваться на этот пост неограниченное число раз. Правда, этим правом смог уже воспользоваться его преемник Хосни Мубарак. Другое дело, что на волне довольно острой борьбы с терроризмом и экстремизмом и введенного в стране чрезвычайного положения, президентские выборы 1987, 1993 и 1999 гг. проводились на безальтернативной основе. Ситуация изменилась на очередных выборах, проведенных в 2005 году. Хотя по их итогам Мубарак вновь сохранил за собой пост главы государства.
Египетский опыт конституирования фактической несменяемости президентской власти, похоже, стал образцовым для глав других государств. В СНГ одним из первых его апробировал президент Белоруссии Александр Лукашенко. При этом он попытался придать данной мере демократический лоск, проведя ее 17 октября 2004 года через референдум. В итоге, благодаря поддержке 77,3% избирателей, Лукашенко получил возможность баллотироваться на третий срок, что он успешно и сделал в 2006 году.
Буквально недавно этот же метод был осуществлен на другом конце земного шара. На референдуме прошедшем 15 февраля этого года в Венесуэле 54,36% избирателей проголосовали за отмену ограничения на количество сроков пребывания в должности для президента страны. Тем самым глава Венесуэлы Уго Чавес может переизбираться неограниченное число раз. При этом надо признать определенную объективность результатов данного референдума. Это связано с тем, что по результатам аналогичного мероприятия, проведенного 2 декабря 2007 года, 50,7% избирателей не поддержали предложенные Чавесом те же самые конституционные поправки. Как видим, за чуть более года политическое настроение граждан этой страны заметно изменилось.
Казахстанский пример: сходства и отличия
На постсоветском пространстве эстафету Белоруссии в решении вопроса о несменяемости президентской власти подхватил Казахстан. Здесь 21 мая 2007 года вступил в силу закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Одной из поправок стало предоставление президенту страны Нурсултану Назарбаеву, бессменно занимавшему этот пост с 1990 года, когда Казахстан еще пребывал в составе Союза ССР, права бессрочного, начиная с 2012 года, участия в президентских выборах. В сложившихся в этой стране социально-политических условиях данное обстоятельство предполагает несменяемость Назарбаева на своем президентском посту вплоть до его кончины, вероятного ухода в отставку или отказа баллотироваться на очередной срок. Иначе говоря, речь идет о фактическом введении пожизненного президентства.
При этом главным отличием данного института от указанных выше его зарубежных вариантов является то, что право бессрочного избрания имеет только Первый президент РК, каковым официально и является Назарбаев. Кстати, официальное наличие подобного звания, установленного в принятом 20 июля 2000 года конституционном законе «О Первом Президенте Республики Казахстан» и закрепленного затем в Конституции РК, не имеет аналогов ни в одной стране мира. Преемникам же Назарбаева, которые рано или поздно все же сменят его на посту главы государства, Основной закон страны такого права не дает. С другой стороны, никто сегодня не может гарантировать, что новый президент не поменяет Конституцию в целях наделения себе правами и полномочиями своего предшественника.
Обращает также внимание то, что в отличие от Белоруссии и Азербайджана решение рассматриваемого вопроса носило фактически закрытый от широкой общественности характер. Сперва это выразилось в подготовке окончательного варианта проекта поправок в Конституцию РК в формате привлеченной президентом страны группы юристов из 7 человек, а затем в его рассмотрении и принятии парламентом. Причем в последнем случае данный документ был принят в довольно спешном порядке, без проведения его полноценного обсуждения.
Таким образом, принятие соответствующих поправок в Конституцию РК было отдано в компетенцию парламента республики, а не вынесено на референдум. Данное обстоятельство не позволило большинству заинтересованных казахстанцев ознакомиться с ними и выразить свое отношение к ним до принятия. В отличие от этого в Азербайджане наблюдаются активные дискуссии по поводу подготавливаемых к принятию поправок в Конституцию этой страны. При этом как правящая партия «Ени Азербайджан», так и оппозиционные партии и движения типа «Мусават» имеют возможности проводить агитацию соответственно за и против данных поправок.
В связи со всем этим уровень легитимности права Первого президента РК на неограниченное переизбрание выглядит гораздо ниже аналогичного показателя его азербайджанского коллеги. Последнего разве что могут подвести чрезмерные усердия избирательных органов и местных властей, сопряженные с применением административного ресурса и возможной фальсификацией результатов голосования. По этим же причинам итоги белорусского референдума не были признаны ни оппозицией, ни мировым сообществом, особенно США и Европейским союзом.
С другой стороны, ожидать иной реакции от азербайджанской оппозиции, особенно непримиримой ее части, не приходится. Поэтому непризнание ею результатов предстоящего референдума не представляет собой серьезную проблему для властей. Данное отношение, кстати, характерно практически для всех стран СНГ. Что же касается реакции международной общественности, то, как показывает практика проведения в Азербайджане референдумов и всевозможных выборов в прошлые годы, дальше замечаний, как правило, относительно несоответствия этих мероприятий международным стандартам дело не идет. Видимо, геополитические и энергетические факторы перевешивают вопросы человеческого измерения. Кстати, аналогичное обстоятельство испытывает на себе и Казахстан.
Рассуждая о методах конституирования рассматриваемого механизма обеспечения несменяемости президентской власти в Азербайджане и Казахстане, можно предположить, что власти последнего изначально запланировали проведение в 2007 году после принятия конституционных поправок досрочных парламентских выборов. В связи с этим им было невыгодно проводить референдум ни в политическом отношении, ни с точки зрения бюджетных затрат. В первом случае оппозиция получила бы хорошие возможности для проведения контрпропаганды и увеличения на этой волне своего электорального рейтинга с расчетом на предстоящие выборы. В любом случае казахстанские власти избежали серьезной нагрузки и вероятного накала ситуации, если бы пошли на поочередное проведение в 2007 году референдума и парламентских выборов.
Азербайджанское же руководство выбрало для проведения соответствующего референдума довольно удобный момент, когда очередные парламентские и президентские выборы остались позади. К тому же мобилизация всех необходимых ресурсов и методы «умиротворения» оппозиции уже были отработаны на прошедших 15 октября 2008 года президентских выборах, по официальным итогам которых Алиев набрал 88,73% голосов. Такой результат, видимо, также не мог не вдохновить азербайджанского лидера и его команду на то, чтобы с небольшим перерывом провести очередную республиканскую электоральную кампанию.
Помимо методов достижения соответствующих целей азербайджанский и казахстанский сценарии обеспечения несменяемости пребывания на своем посту президентов данных государств различаются и по мотивации этих целей.
Судя по всему, Нурсултан Назарбаев с переизбранием в 2005 году на новый президентский срок стал заметно утрачивать контроль за ситуацией как в стране в целом, так в отношении политической элиты. Апогеями данного обстоятельства стали убийство в феврале 2006 года одного из лидеров оппозиционной партии «Настоящий Ак жол» Алтынбека Сарсенбайулы и разгоревшийся в феврале 2007 года политико-криминальный скандал вокруг бывшего посла Казахстана в Австрии и старшего зятя главы государства Рахата Алиева.
В этих условиях актуализировался вопрос не только об усилении президентского контроля за ситуацией в стране и восстановлении изрядно нарушенного баланса внутри правящей элиты, но и о стабильности власти и обеспечении личной безопасности главы государства. При этом среди широкой общественности стала усиленно муссироваться такая откровенно болезненная для «Ак Орды» тема, как возможные варианты развития ситуации в Казахстане в случае возможного ухода Первого со своего поста, проблема преемственности его власти и кандидатуры вероятных преемников.
Внеся же соответствующие поправки в Основной закон страны, Назарбаев получил хорошие механизмы для положительного решения в будущем проблемных для него вопросов относительно легитимности продления своего правления после истечения в 2012 году его конституционного срока и о преемственности своей власти. Особенно это касается второго момента, который уже давно является «яблоком раздора» между ведущими элитными группами. Хотя данная тематика время от времени все же обсуждается, но уже не так остро, как прежде.
Кстати, по окончанию прошедшего 6 июня 2008 года в Атырау 19-го пленарного заседания Совета иностранных инвесторов Нурсултан Назарбаев открыто заявил о том, что собирается работать на своем посту долго и не имеет преемников. По его словам: «Я еще никуда не собираюсь уходить. Я собираюсь работать так долго, насколько мне народ будет доверять, насколько будут позволять мои возможности и здоровье». Так что вопрос о преемнике Первого с политической повестки дня был снят, во всяком случае на официальном уровне.
Что касается Ильхама Алиева, то его предыдущие победы на президентских выборах 2003 и 2008 гг. в значительной степени можно считать освященные ореолом авторитета его покойного отца, многолетнего руководителя Азербайджана Гейдара Алиева. Однако подобный ореол со временем способен утратить свое воздействие на массы. К тому же наличие в Конституции ограничительной статьи заставляло президента и всю правящую элиту думать о дальнейших перспективах после 2013 года, когда должны состояться очередные президентские выборы, включая решение вопроса с преемником.
Вместе с тем в силу ряда обстоятельств азербайджанская элита фактически не в состоянии решить вопрос о преемственности не просто президентской власти, но и проводимого отцом и сыном Алиевыми политического курса, так, как это было сделано в России и Армении.
Во-первых, независимо от объема авторитарных тенденций в политико-властной системе Азербайджана, не только у элиты, но и значительной части общества, включая оппозиционные силы, еще не сформировалась политическая культура, ориентированная на цивилизованный переход власти от одного правителя к другому. Об этом свидетельствуют сложные и неоднозначные процессы и события в политической истории Азербайджана в 1992-1994 гг. В определенной степени этот вывод подтверждают склонности мусаватистов и иных непримиримых оппонентов власти к жесткой конфронтации с последней, что отчетливо проявилось в 2003 и 2005 гг. после проведения соответственно президентских и парламентских выборов.
Во-вторых, очень сильное влияние на внутриполитическую ситуацию в Азербайджане оказывает фактор продолжающейся военно-политической конфронтации между этой страной и Арменией из-за отколовшейся в свое время от Баку и самопровозглашенной Нагорно-Карабахской Республики и оккупированных Ереваном азербайджанских территорий. Поэтому любые нарушения внутриполитической стабильности, в том числе те, которые могут быть вызваны межэлитными конфликтами вокруг преемственности президентской власти, чреваты для Азербайджана серьезными внешнеполитическими рисками. Не случайно и то, что кроме снятия ограничений для бессрочного избрания одного и того же лица главой государства Конституцию Азербайджана также предполагается дополнить нормой о том, что в условиях войны полномочия действующего президента страны продлеваются до завершения соответствующих боевых действий.
Помимо всего этого не исключено и то, что Ильхам Алиев с возможного благословения своего отца или самостоятельно рассчитывает создать устойчивую правящую династию, основанную на переходе верховной власти в Азербайджане от отца к сыну посредством использования современных институтов электоральной демократии. Другое дело, что сейчас сложно делать прогнозы о том, будет ли такая власть устойчивой и как долго она продержится в данной стране.
Возвращаясь к Казахстану, нужно отметить, что проблема обеспечения стабильности официального курса и безопасного пребывания Первого президента не у власти актуальна и для этой страны. Вместе с тем она, во-первых, не отягощена рисками военно-политической конфронтации республики с какими-либо странами или силами. Во-вторых, здесь наблюдается большее, чем в Азербайджане, число альтернативных Нурсултану Назарбаеву потенциальных претендентов на президентский пост.
Таким образом, в силу методов, применяемых для обеспечения бессменного пребывания у власти президентов Азербайджана и Казахстана, а также отмеченных выше условий их реализации, соответствующий азербайджанский сценарий по уровню легитимности опережает казахстанский. Хотя их обоих роднит заметная и сознательная отдаленность от стандартов и принципов демократии.
