Право на общественные объединения является одним из основополагающих политических прав, сформировавшихся еще на раннем этапе их становления. Оно дает жизнь одному из основных институтов гражданского общества - разнообразным общественным объединениям. Данное право закреплено в важнейших международных документах, ратифицированных РФ[1], а также в ст.30 и ст.13 ч.3-4 Конституции РФ.
Право на общественные объединения является одним из основополагающих политических прав, сформировавшихся еще на раннем этапе их становления. Оно дает жизнь одному из основных институтов гражданского общества - разнообразным общественным объединениям. Данное право закреплено в важнейших международных документах, ратифицированных РФ [1] , а также в ст.30 и ст.13 ч.3-4 Конституции РФ.
Согласно Основному закону государства закрепляется многопартийность, гарантируется свобода и равенство объединений перед законом, каждому предоставлено право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Законодательство РФ закрепляет право создавать общественные объединения в организационно-правовых формах общественной организации, общественного движения, общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности. Наиболее политизированными среди объединений признаются политические партии, профсоюзы, комитеты по защите прав, правозащитные организации, организации СМИ, международные общественные организации.
Существует собственно политическое право создавать общественные организации, действовать в них, входить и покидать их; но при этом сами общественные организации как институт гражданского общества являются механизмом защиты прав, то есть средством достижения определенных общественных и политических целей.
По данным Общественной палаты РФ в России в 2007 году действовало 659 664 общественных организаций, исключая органы власти, 354 405 организаций сектора Некоммерческих организаций (НКО) [2] . Из них более 1000 объединений занимались защитой прав человека, более 300 - это отделения международных правозащитных общественных организаций [3] . Наиболее известными российскими правозащитными организациями стали объединения «Мемориал», «За права человека», Центр «Право детей», «Интерцентр», «Союз комитетов солдатских матерей России», Форум переселенческих организаций России, «Гражданский контроль». Среди международных правозащитных организаций наиболее давно в России работают отделения Международной амнистии, Международного общества прав человека Московской Хельсинкской группы [4] , национальное общество Красного Креста и Красного полумесяца.
Общественные объединения, согласно законодательству, имеют достаточно узкий круг правозащитных возможностей. Они могут производить исследования и мониторинг реализации политических прав, привлекать СМИ к освещению правозащитных процессов, организовывать общественные акции, составлять петиции и запросы, вести образовательную и просветительскую работу, заниматься благотворительностью, принимать жалобы и обращения по вопросам нарушения прав, оказывать юридическую или консультативную помощь, задействуют иные механизмы защиты политических прав и свобод, какими, например, были общественные наблюдатели. В некоторых общественных организациях ведется статистика по нарушениям прав и свобод. Благодаря деятельности общественных организаций общественности становится известно о нарушениях политических прав и свобод. Именно общественные организации чаще всего возбуждают дела и составляют жалобы по наиболее значимым нарушениям политических прав. В политических партиях ведется преимущественно статистика нарушений прав партий в выборном процессе, а также законодательных ограничениям в вопросах образования, функционирования и закрытия политических партий. В случаях, если затронуты интересы политических партий и лиц, заинтересованных в приходе к власти, запускаются механизмы защиты политических прав, подаются иски в Конституционный суд. Работа инициативных групп граждан и профсоюзов, отстаивающих политические права граждан, крайне слаба - обращений о нарушении прав с их стороны крайне мало. Несмотря на, казалось бы, широкий перечень возможностей, в условиях развивающегося еще гражданского общества с неустоящимися демократическими традициями, эти возможности не дают существенного результата и оказываются не эффективными.
При этом существует и ряд серьезных ограничений деятельности общественных организаций, прописанных законодательно. Среди этих ограничений есть как вполне логичные ограничения, существующие во многих странах, так и ограничения, на пересмотре которых настаивало экспертное сообщество во время обсуждения законопроекта в 2004-2005 гг.
Очевиден запрет создания тайных обществ, военизированных организаций, объединений с антиобщественными, экстремистскими целями, всякие объединения должны последовательно опираться на принцип толерантности. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», внесены изменения в ст. 280 Уголовного Кодекса Российской Федерации [5] . Как справедливо считает А.Г. Залужный [6] , самое сложное - это правовая регламентация надзора и контроля над деятельностью общественных институтов, и в особенности религиозных объединений. Религиозные организации могут быть ликвидированы по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции Российской Федерации и Федеральных законов [7] , а систематическое осуществление религиозной организацией деятельности, противоречащей ее уставным целям, влечет за собой только рассмотрение вопроса о ликвидации данной организации как юридического лица. Основания для ликвидации религиозной организации и запрета на ее деятельность регламентированы законодательством [8] . Однако нельзя однозначно сказать, что формулировка понятия «экстремистской деятельности» достаточно конкретна и не ведет к двусмысленным толкованиям, а значит, и к возможным нарушениям права как на свободу деятельности и на допущения неправомерной деятельности в силу отсутствия дополнительных контролирующих общественных организаций. Свидетельством тому могут стать опасные примеры сектантов, ушедших жить в ожидании Армагеддона под землю в Пермском крае, секты Григория Гробового, деятельности сатанистских организаций и т.п.
В стране, несмотря на запрет, установленный ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, действуют радикальные и экстремистские националистические объединения, которые, правда, не получают государственной регистрации, что не мешает им осуществлять свою деятельность. Например, любой желающий всегда может ознакомиться с материалами запрещенного почти 10 лет назад движения А. Баракашева на их сайте [9] . В тоже время создаются радикально настроенные молодежные движения, направленные на активное противодействие деятельности оппозиционных партий и движений. В борьбе с «несогласными» властям деятельно помогали прокремлевские молодежные движения «Наши», «Молодая гвардия», «Россия молодая», «Местные» и другие. В те дни, когда оппозиция планировала свои акции, они занимали основные площади городов, а кроме того, весь год вели интенсивную контрпропагандистскую работу, объявляя «несогласных» иностранными наймитами, готовящими в России «оранжевую революцию» [10] .
С декабря 2004 г. законодательством [11] установлены еще более жесткие требования к численному составу политических партий, вследствие чего многие из них были закрыты. Это насторожило как политические партии, так и правозащитников. В политической партии, по закону [12] , должно состоять не менее 50 000 членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии. Однако, невозможно, чтобы в новой партии, сразу стало уже 50 000 человек. Для этого нужно, чтобы это была не партия, а подразделение государственного административного аппарата.
Наравне со значительным числом общественных организаций наблюдается их неравенством в правах. Немало примеров неравенства среди политических партий выделено в докладе ОБСЕ за 2007 год [13] . Примерами нарушений в докладе стали использование закона об экстремизме против предвыборных материалов оппозиции, но не против материалов партии власти. Ранее принятые законы, криминализующие критичное освещение и выражение мнений, в полной мере применялись в ходе предвыборной кампании, но только по отношению к предвыборным материалам оппозиции. В докладе приводятся многочисленные частные примеры доминирования и неправомерных преимуществах партии власти и ущемлениях прав других партий и общественных объединений. Организации поставлены в жесткие рамки по оформлению документации, по афишированию финансирования, по структуре и целям деятельности, по составу и мн. др., которые касаются в первую очередь небольших партий, то есть не партии власти. Тенденцию срастания политических партий, их зависимость от исполнительной власти иллюстрируют итоги парламентских выборов 2007. До них было допущено всего 11 партий [14] , а преодолели «минимальный» барьер лишь четыре из них, при том, что партия власти заняла конституционное большинство в парламенте. «Единая Россия» , согласно официальным данным Центризбиркома, набрала 64,30 % голосов избирателей, КПРФ - 11,57 %, ЛДПР - 8,14 %, «Справедливая Россия » - 7,74 %. Таким образом, «единороссы» вместе с «Справедливой Россией» заняли 353 места в Думе, коммунисты - 57, ЛДПР - 40 [15] .
В России, традиционно многопартийной, многоконфессиональной и многонациональной, в краевые и федеральные законодательные органы, согласно новому законодательству не могут попасть партии, имеющие поддержку менее 7% населения. Высокий запретительный барьер делает различные политические силы «недопредставленными», что существенно снижает сам представительный характер российской избирательной системы. Настораживает и тенденция уменьшения числа партий, участвующих в управлении, достигаемая не успехами в области политического и экономического строительства крупнейшими партиями, а с помощью административного ресурса, популизма, недобросовестных политтехнологий, федеральных PR-акций. Как справедливо отмечают юристы, участие общественных организаций в политике часто осуществляется через создание государственными и олигархическими структурами квазипартий и движений с узкокорыстными интересами, а борьба за депутатский мандат подчас «преследует цель получить иммунитет от санкций за противозаконные действия» [16] .
Доказывая тезис о нечистоплотности судебной системы в отношении НПО, Н.В. Чередина [17] , со ссылкой на практику работы судов пишет, что не все дела, связанные с ликвидацией региональных и межрегиональных, общероссийских общественных объединений, рассматриваются по правилам подсудности. Много проблем административного плана получают движения, высказывающие свою откровенную оппозиционность, как, например, «Демократический союз» В. Новодворской, объединение «Другая Россия», в которые входят организации Э. Лимонова и Г.Каспарова и т.д [18] .
Еще одной характерной чертой деятельности общественных организаций в России, как правозащитного механизма, является административный нажим со стороны представителей исполнительной власти с целью воспрепятствования политической деятельности, публичной защите политических прав [19] .
Таким образом, можно выделить целый ряд характерных особенностей реализации политического права на общественные объединения. В условиях развивающихся институтов гражданского общества и демократической культуры, возможности, предоставляемые общественным объединениям оказываются малоэффективными для достижения общественно важных целей без административной поддержки. В соответствие с изменениями, внесенными в блок законодательства об общественных объединениях и политических партиях в 2002-2007 гг. появилось много ограничений по их созданию и деятельности, которые на деле касаются в первую очередь небольших, новых, оппозиционных объединений и партий, то есть движений, не зависящих от исполнительной власти. Несмотря на запрет экстремистской деятельности в России продолжают работать радикальные националистические и религиозные организации, размещая свою информацию в сети Интернет.Многочисленные частные примеры свидетельствуют о неравенстве общественных объединений, о доминировании и неправомерных преимуществах партии власти и ущемлениях прав иных партий и общественных объединений. Результаты парламентских выборов 2007 свидетельствуют также о нарастающей тенденции роста этатизма, когда непропорционально увеличивается роль государства в политической жизни общества, снижается многопартийное представительство в парламенте и результаты выборов становятся более чем предсказуемыми.
С целью оптимизации работы общественных объединений как института гражданского общества предлагается внести определенные изменения в нормативную базу. Для регистрации следует снизить численность обязательного состава политической партии с 50 000 до 10 000 и отменить обязательный характер подтверждения функционирования филиалов в большинстве регионов Российской Федерации (либо предусмотреть определенный статус).
Действующий Федеральный Закон «О политических партиях» не в достаточной мере активизирует механизм диалога населения с властью. В его дополнение необходимо принять законы «О финансировании политических партий»; «О политической рекламе», «О гарантиях оппозиционной деятельности».
Для эффективного функционирования партийной системы, основанной на принципах демократии, следует предусмотреть ответственность за включение в партию по принуждению или под давлением, за административный нажим и использования административного ресурса вплоть до снятия с должностей региональных руководителей партии, значительных административных санкций, равным ответственности за превышение служебных полномочий. Необходимо жестко пресекать незаконные препятствия со стороны представителей силовых структур и местного самоуправления, позволяющие вводить необоснованные ограничения для деятельности оппозиционных партий и правозащитных организаций. Для легализации предвыборных кампаний неплохо снизить диктат финансового распределения от государства и официально обозначать не формальные, а реальные предвыборные бюджеты.
Требования к формированию и финансированию партий, повышение до 7% проходного балла для партий в Думу, существующие затруднения для деятельности мелких организаций не способствуют демократизации общества, потенциально снижает общее количество партий, служат причиной уменьшения для выбора волеизъявления. Данные нормы необходимо пересмотреть. Чтобы ликвидировать подобные недостатки, следует создать специальную комиссию из представителей большинства общественных объединений. Целью работы комиссии должна явиться разработка предложений по изменению законодательных норм, направленных на смягчение мелочных придирок по финансированию, оформлению документации и т.д., декларируемые в современном законодательстве.
[1] В ст. 20 Декларации прав человека зафиксировано, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций; никто не может быть принуждаем вступать в какую-либо ассоциацию. Полный текст Декларации стт.1-30 См.: Всеобщая декларация прав человека. // Права и свободы личности. - М.: Библиотечка РГ, 1998. - С. 3-8.
[2] Данные статистического регистра хозяйствующих субъектов Федеральной службы государственной статистики, 2007 год, фиксированное состояние. Цит.по: Доклад ОП РФ за 2007.Ч.1.С.18 // http://www.oprf.ru/results/527/ Также данные по статистике общественных движений и ассоциаций есть на официальном сайте Уполномоченного по правам человека: http://www.ombudsmanfr.ru/
[5] УК РФ также дополнен двумя новыми статьями: 282 (Организация экстремистского сообщества) и 282 п.2 (Организация деятельности экстремистской организации).
[6] Залужный А.Г. Правовые проблемы защиты прав граждан от проявлений экстремизма Права человека и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов Всероссийской конференции. 12 мая 2003 г. / Под ред. В.Н. Лопатина - СПб., 2003.- С.344.
[7] Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 25.07.2002) «Об общественных объединениях». Ст. 16 // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; См.: Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ.- 2002.- № 30. Ст. 3031.
[8] См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности"» // Российская газета. 30.07.2002. - С. 7.
[11] См.: ФЗ от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5272; http://www.apn-nn.ru/pub_s/1186.html
[12] См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности"» // Российская газета. 30.07.2002. - С. 7; ФЗ от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5272;
[16] Ростовщиков И.В. Социально юридический механизм реализации прав и свобод личности. // Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и свободы. Политическая система. - СПб., 2002.- С.99.
[17] Чередина Н. В. Некоторые вопросы судебной защиты права граждан на объединение//Журнал российского права. 02005. -№7.- С.131-137.
