Госсекретарь, являясь фигурой, относящейся к исполнительной власти, не имеет реально прописанных полномочий в плане практического управления в этой системе. Выражаясь образно, его ресурс – это больше "телефонное право", чем "бумажное". Он может давать распоряжения, но они больше касаются подготовки документов, организации работы консультативных органов, а вот издавать документы по кадровым вопросам он не может. И фактически в администрации президента ему подчиняется только собственный секретариат. Даже секретариат Ассамблеи народа Казахстана является подразделением отдела внутренней политики, который подчиняется непосредственно профильному заместителю руководителя АП. Сегодня госсекретарем является Мухтар Кул-Мухаммед, а заместителем руководителя администрации – Баглан Майлыбаев. 11:25 10.11.2012
Разного рода "резиденты" общественного мнения в Казахстане, с легкостью необыкновенной составляющие политические прогнозы на основе действий и поступков, выступлений и высказываний трех-четырех первых лиц государства, практически никогда не вспоминают про пятого в этой иерархической лестнице. Речь идет о государственном секретаре.
Попытка №1
Констатируя это, мы ни в коей мере не хотим бросить тень на тех людей, которые в разные годы трудились на этой должности. Нами движет простое стремление осмыслить роль и место госсекретаря в политической структуре нашего государства.
Конечно, всякие сравнения условны, но тем не менее… Помнится, у товарища Сталина был совершенно декоративный помощник – председатель ВЦИК (то есть формально первое лицо в совет ском государстве) Михаил Иванович Калинин, которого еще называли "всесоюзным старостой". Так вот, сегодняшняя роль госсекретаря при лидере нации – это фактически то же самое, что дедушка Михаил Иванович при советском "самодержце". Он принимает верительные грамоты у иноземных послов, вручает ордена и медали отличникам капиталистического труда, а также выступает с тостами и спичами на заслуживающих внимание тоях, юбилеях и прочих дастарханах. И все, пожалуй.
Должность как будто бы высокая, да вот только ничто и никто от нее в общем-то не зависит. Словом, ни один американский госсекретарь на это почетное наименование точно не обзавидовался бы. Впрочем, так было не всегда.
Самым первым отечественным госсекретарем был теперь уже один из "патриархов" бюрократического бомонда Ахметжан Есимов. В марте 1996-го Нурсултан Назарбаев издал указ "О статусе и полномочиях государственного секретаря РК" и назначил господина Есимова на эту во всех смыслах высокую и ответственную должность.
У свежеиспеченного госсека были очень широкие полномочия. Ему вменялось в обязанности вырабатывать для президента страны предложения по основным направлениям социально-экономической, региональной и правовой политики, обеспечению согласованного функционирования всех ветвей власти, внешнеполитической стратегии. Также перед ним ставилась задача эффективно и достойно представлять интересы главы государства в отношениях с парламентом, правительством, Конституционным и Верховным судами. А еще он должен был координировать деятельность Национального банка, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Генпрокуратуры, КНБ, ГСК и даже Национального агентства по делам печати и массовой информации (сегодняшнего Министерства культуры и информации). Плюс мог вести международные переговоры от имени Казахстана.
По существу, госсек согласно этому указу получил функции параллельного премьер-министра и даже чуточку больше, поскольку имел законное право курировать подотчетный только главе государства блок госорганов – КНБ, ГСК, Генпрокуратуру, Нацбанк, Счетный комитет и так далее.
Появление такой могущественной должности именно в тот момент имело вполне прозаическую причину, которая была связана с фигурой тогдашнего премьер-министра Акежана Кажегельдина, чьи авторитет и влияние в стране необыкновенно выросли за какие-то полтора года пребывания в кресле руководителя правительства. К тому же он имел неосторожность особо не скрывать своего заветного желания стать вторым президентом независимого Казахстана. И вскоре публично озвучил свои политические амбиции.
Действующего президента, разумеется, не могла не насторожить кипучая энергия столь креативного человека, как Кажегельдин, который к тому же обладал уже немалыми материальными и кадровыми ресурсами. Такова краткая предыстория появления столь диковинной на тот момент должности госсекретаря. Есимов, по замыслу, должен был сдерживать амбиции Кажегельдина, а в идеале даже "нейтрализовать" уверенного в своем конечном успехе премьер-министра. Именно поэтому его и наделили почти не объятными полномочиями.
Однако события пошли по несколько иному руслу. Став в марте госсекретарем, Есимов уже в октябре оставил эту должность, так как президент назначил его первым заместителем премьер-министра. И почти тут же был отменен указ о статусе и полномочиях государственного секретаря. То есть чуть больше полугода потребовалось для того, чтобы понять: Ахметжану Смагуловичу никак не удастся ни "сдержать", ни "нейтрализовать" динамичного премьера.
Недоброжелатели Есимова потом долго зло словили именно над этим этапом государственной карьеры нынешнего градоначальника юж ной столицы. Они утверждали – правда, бездоказательно, – что функции госсекретаря он воспринимал как исключительно синекуру.
Говорят, что никогда не лезущий за словом в карман Кажегельдин в окружении доверенных лиц незлобиво смеялся над тщетными потугами вставить палки в колеса его премьерского "мерса". Никакие большие права и полномочия не помогли Ахметжану Есимовичу исполнить волю президента.
Какие личности – такие и полномочия
А следующим государственным секретарем был назначен бывший председатель неожиданно почившего в бозе Верховного совета 13-го созыва Абиш Кекилбаев. Некоторые эксперты полагают, что при принятии этого решения президент руководствовался прежде всего происхождением этой креатуры.
Кекилбаев – выходец из Младшего жуза, региона, богатого углеводородным сырьем, интенсивная разработка коих должна была стать локомотивом казахстанских рыночных реформ. И для руководителя государства было очень важно учитывать моральное самочувствие населения этого края и особенно региональной элиты.
Видный партийный и государственный чиновник еще с советских времен, известный казах ский писатель Кекилбаев проработал в этой должности чуть больше трех лет – до января 2002-го. И в биографии аксакала эта страница была, пожалуй, самой яркой.
Не имея столь внушительных полномочий, как его предшественник, он тем не менее сумел придать своей должности особый смысл и значение. Проявилось это в том, что пост госсекретаря при нем превратился в своеобразный мост, по которому связывались между собой власть и общество, или, точнее, творческая интеллигенция. Именно в это время, по мнению некоторых наблюдателей, в высшие властные органы пришли работать многие деятели науки и культуры. Вместе с Кекилбаевым они внесли свой вклад в формирование государственной идеологии, которая с тех пор остается несколько застывшей категорией.
Кекилбаева на посту госсекретаря сменил Касым-Жомарт Токаев, ушедший в отставку с премьерской должности почти сразу же после известного "бунта "младотюрков" и образования "Демократического выбора Казахстана". Возвращенному в родные МИДов ские пенаты Токаеву слегка подсластили пилюлю: к должности министра иностранных дел сделали приставку "государственный секретарь". Однако Касым-Жомарт Кемелевич недолго оставался обладателем самой длинной по наименованию государственной должности. Летом 2003-го эту приставку у него отобрали и передали еще одному экс-премьеру – Имангали Тасмагамбетову. Непродолжительное пребывание последнего на этой должности запомнилось, прежде всего, активизацией работы в рамках программы "Культурное наследие" – новый госсекретарь стал главой общественного совета по ее реализации и в силу своего гуманитарного образования и тяги к изучению исторического про шлого Отечества взял на себя роль своеобразного катализатора. Кроме того, Тасмагамбетов сумел заметно поднять свою и без того немалую популярность в среде творческой интеллигенции страны.
Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что он остался самым запоминающимся госсекретарем РК. Но любимчик "зиялы кауым" недол го занимал этот пост. Поскольку наступала жаркая пора – выборы в парламент, Тасмагамбетов был мобилизован на самый ответственный участок – руководить администрацией президента РК.
Пятым госсекретарем в 2004 году стал Оралбай Абдыкаримов, ранее возглавлявший верхнюю палату парламента. Личность, которой в кругах власти было присвоено такое же прозвище, которое носил второй русский царь из династии Романовых, Алексей Михайлович, – "Тишайший". У этого политического долгожителя не было и крупицы политических амбиций. Кроме того, он прославился почти легендарной способностью превращать в невидимку практически любую занимаемую должность, какой бы яркой или громкой она ни была при его предшественниках или преемниках. Будь то глава администрации президента, руководитель комиссии по борьбе с коррупцией, председатель Высшего дисциплинарного совета или спикер сената.
Есть подозрение, что в Ак Орде большие функционеры не один день ломали головы, решая, чем же будет заниматься госсекретарь Абдыкаримов. Формат получился незатейливый: он по мере сил принимал верительные грамоты иностранных послов, был надзирающим за реализацией прези дент ской программы "Болашак", руководил работой особо важной комиссии – по госнаградам.
Един в трех лицах
Шестым по счету госсекретарем РК в мае 2007 года стал Канат Саудабаев. Самое парадоксальное заключается в том, что, как утверждает народная молва, из всех людей, перебывавших на этой должности, он имеет самое непосредственное отношение к истории ее появления в государственной иерархической лестнице.
А дело было якобы так. Будучи вхож в круг ближайших соратников президента, он, дескать, убедил главу государства учредить такой пост и придать ему конституционный характер. И при этом выразил активное желание занять эту долж ность.
Еще бы не желать – ведь, как мы уже указывали, госсекретарь имел право надзирать почти за всеми основными государственными органами, в том числе и за кабинетом министров, давать им задания и контролировать исполнение поручений президента. Однако, как известно, между желанием и его реализацией существует некая дистанция, которая в условиях нашей специфической политической действительности не всегда бывает преодолимой. Так случилось и в этот раз. Опять же, как утверждает молва, тогда Канат Бекмурзаевич в борьбе за эту могущественную долж ность проиграл своим влиятельным недоброжелателям, которые пролоббировали свою креатуру. Правда, это нисколько его не смутило, и он отбыл осваивать заокеанские города и веси. Но, видимо, судьбе было угодно, чтобы должность госсекретаря его не обошла. После семи лет пребывания на берегах Потомака он был возвращен президентом на родину и именно на позицию государственного секретаря. Связано это было с рядом обстоятельств, среди которых знающие люди указывают на необходимость в тот момент замещения освободившегося центра влияния в президентском окружении. Сохранение баланса между различными политическими группами в Астане всегда было одним из непременных условий сохранения политической стабильности в стране.
Последующие события показали, что его деятельность на дипломатическом поприще не прошла даром, и в сентябре 2009-го должность госсекретаря была вновь совмещена с должностью министра иностранных дел. И это уже была не просто приставка, а именно полноценное совмещение. Потому что завершался многолетний подготовительный период по вступлению Казахстана на роль председателя Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. И сделать это должен был обладатель должности с таким несколько витиеватым названием.
Возможно, с точки зрения некоторых, председательство в ОБСЕ не бог весть что, но для молодого и амбициозного государства это было весьма важно в плане продвижения своего имиджа. И для работы на таком участке требовался не просто опытный, а очень узнаваемый и, самое главное, вхожий в высокие европейские и американские кабинеты человек. Знающие люди свидетельствуют, что в этом смысле мало кто мог конкурировать с Саудабаевым. Как говорится, политес – это хорошо, но и личные знакомства в дипломатии имеют свою значимость.
Возможно, дипломатическая составляющая в словосочетании "государственный секретарь-министр иностранных дел" в этот период несколько перевесила, но для решения главной внешнеполитической задачи это не имело принципиального значения. Как известно, она была успешно решена, и в течение 2010 года Саудабаев совмещал должность действующего председателя ОБСЕ с должностями государственного секретаря и министра иностранных дел РК. И едва ли когда-нибудь в будущем кто-то из его преемников на должности госсека сможет повторить это достижение.
В 2011-м негаданно-нежданно случились досрочные президентские выборы, после которых в апреле правительство было отправлено в отставку. Однако уже несколько дней спустя Саудабаев был переназначен госсекретарем, но уже без совмещения этой должности с постом министра иностранных дел. А меньше чем через год, после досрочных парламент ских выборов, состоявшихся в начале 2012-го, Саудабаев оставил и должность госсекретаря.
Что дальше?
Цифра "7″ считается у казахов сакральной. Насколько она окажется таковой для Мухтара Кул-Мухаммеда, который и стал таким по счету государственным секретарем, сказать сложно. Слишком мало прошло времени. Пока же, судя по некоторым признакам, эта должность, подобно шагреневой коже, вернулась в прежний формат церемониально-представительской. Хотя при представлении нового госсекретаря тогдашний премьер-министр Карим Масимов произнес довольно неожиданную тираду, смысл которой сводился к тому, что отныне госсекретарь будет главным ответственным лицом за идеологическую работу в государстве. Думается, в тот момент было немало тех, кто мысленно посочувствовал господину Кул-Мухаммеду. По одной простой причине: более сложной и неблагодарной работы, чем идеология, на государственной службе не было и вряд ли будет.
Читателю, надеемся, теперь уже понятно, что каждый из семи носителей этой почти экзотической должности по-своему, в меру отпущенных природой способностей, сил и желания определял ее государственную роль и наполнял собственным авторским смыслом. И потому некогда потенциально мощный государственный пост сегодня превратился в ординарную синекуру, дежурно-церемониальную должность, о существовании которой почти уже не помнят даже те серьезные молодые люди, что так любят по любому поводу, а нередко и вовсе без него именовать себя политологами или аналитиками.
Но как знать, быть может, пятому по значимости посту в отечественной властной иерархии еще предстоит сыграть свою роль, и новая страница казахстанской истории откроется именно в тот день, когда мы узнаем имя очередного по счету госсекретаря?
Комментарий в тему
Мы попросили известного эксперта по истории отечественной бюрократической системы, главного редактора биографической энциклопедии "Кто есть кто в Казахстане" Данияра Ашимбаева изложить свое мнение по рассматриваемой теме. Вот его комментарий:
После упразднения в 1995 году должности вице-президента, а также в силу увеличения полномочий президента и соответственно нагрузки на него требовалась фигура, которая взяла бы на себя часть функ ций главы государства, хотя бы представительского характера. При этом госсекретарь должен был играть роль своего рода "регулятора" вертикали президентской власти. То есть это была фигура, которая концентрировала в своих руках вполне определенные полномочия от имени президента, что позволяло бы ей выстраивать отношения с правительством, с администрацией президента, обеспечивая, таким образом, баланс интересов во властной вертикали.
Полномочия госсекретаря в разные годы были очень разными. В немалой степени это зависело как от персоны, которая занимала эту должность, так и от текущего политического момента. Полномочия первого госсекретаря Ахметжана Есимова были прописаны отдельным указом, который вызвал у многих тогдашних наблюдателей оторопь. Настолько они были обширны и всеобъемлющи. Госсекретарь сразу возвысился над системой исполнительной власти – своего рода премьер по отношению к президентским структурам. К тому же стоит вспомнить, что в течение некоторого времени Есимов совмещал должность госсекретаря и исполняющего обязанности главы президентской администрации. То есть на тот момент произошла беспрецедентная концентрация власти в одних руках.
Осенью того же года, когда Есимова перевели в правительство первым вице-премьером, ситуация изменилась. Был издан указ главы государства "О системе обеспечения деятельности президента РК", в котором четко прописывались полномочия руководителя АП, госсекретаря, первого помощника президента и других ключевых фигур. Тем самым распределялись обязанности между основными фигурами президентского сектора. Такая структура была удобна тем, что не возникало излишнего дублирования. Стало понятно, кто и за что отвечает, и четко объяснялась роль каждого сановника. Кроме того, в указе было прописано, что на госсекретаря возлагаются в основном представитель ские функции. Чем, собственно, и занимался следующий госсекретарь Абиш Кекилбаев. С этого же времени на госсекретаря были возложены функции руководства консультативными органами при президенте ("Болашак", госнаграды, госсимволы, гражданство). То есть это была идеологическая работа, но не связанная с какими-то конкретными практическими решениями. Такая система просуществовала на протяжении практически всего периода работы Кекилбаева, с 1996-го по 2002-й год.
За этот же период значительно вырос вес поста руководителя администрации президента и секретаря Совета безопасности. Поэтому на тот момент необходимость концентрации полномочий в руках госсекретаря не представлялась целесообразной.
В начале 2002-го к руководству АП вернулся Нуртай Абыкаев, и прежняя система была изменена. Все полномочия по координации деятельности президентского сектора были сконцентрированы в руках руководителя администрации. К тому же после отставки правительства Касым-Жомарта Токаева последний был назначен госсекретарем – министром иностранных дел. И на него, соответственно, были возложены вопросы, больше связанные с деятельностью МИДа. Фактически Токаев занимался сугубо МИДовскими делами плюс руководил консультативно-совещательными органами при президенте, число которых уже увеличилось.
В 2003-м должность госсекретаря снова стала самостоятельной и были заново определены основные направления работы: выработка для президента предложений по основным направлениям внутренней политики и регионального развития и реализация отдельных общественно значимых мероприятий. Плюс, как обычно, руководство консультативно-совещательными органами. Заметно, что произошло некоторое изменение полномочий: они были прописаны под Имангали Тасмагамбетова, который как раз пришел госсекретарем с поста премьер-министра. Если при Есимове госсекретарь был фактически параллельным премьером, при Кекилбаеве полномочия госсекретаря сузились до представительских функций, при Токаеве они сместились на внешнюю политику, без параллельных звеньев, то при Тасмагамбетове акценты стали смещаться больше в сторону идеологии.
Госсекретари Оралбай Абдыкаримов и Канат Саудабаев выполняли в принципе представительские функции, но делали упор на свое председательство в разных комиссиях и советах (среди которых можно отметить комиссию по борьбе с коррупцией), поскольку именно в них проявлялась наибольшая значимость поста госсекретаря.
Последняя редакция указа о полномочиях госсекретаря увидела свет в августе 2007-го. Там называются следующие функциональные обязанности госсекретаря. Он вырабатывает для президента предложения по основным направлениям внутренней и внешней политики, представляет его интересы в отношениях с парламентом и другими госорганами, занимается внешнеполитической деятельностью, координирует деятельность консультативно-совещательных органов.
При ближайшем рассмотрении возникает ощущение некоторой абстрактности этих полномочий. Не указано, что он осуществляет реальную практическую работу, он лишь "вырабатывает предложения". По сути, получается, что, согласно духу указа, он может издавать распоряжения и давать поручения, присутствовать на заседаниях парламента и правительства, запрашивать информацию, создавать межведомственные рабочие группы, но все это нивелируется тем, что он может только вырабатывать предложения. Он становится кем-то вроде верховного советника президента. Юридически этим вопрос о его полномочиях исчерпывается.
Вместе с тем нет документа, который бы четко регулировал отношения между госсекретарем, руководителем и заместителями руководителя администрации и тем же правительством. Формально, по протоколу, госсекретарь находится выше главы АП, но при этом именно последний назначает чиновников секретариата госсекретаря и решает финансовые вопросы. Получается, что функции госсекретаря фактически сводятся к тому, что он как бы высокопоставленный советник, реальные властные полномочия которого по контролю за организационными и кадровыми вопросами упираются в то, сколько он способен себе "отвоевать территории".
Последние пять лет принципиальных корректировок в указ о полномочиях госсекретаря не вносилось. Получается, что госсекретарь как бы играет важную роль в системе президентской власти, но она, скажем так, нечетко прописана. С одной стороны, пост важный, а с другой, многие считают, что он предназначен для "утилизации" высокопоставленных чиновников из пирамиды власти, – своего рода должность "для пересидки". По сути, этот пост – чисто регулировочный. В то же время, поскольку госсекретарь занимается вопросами идеологии, возникает некий конфликт интересов между администрацией президента, институтом госсекретаря, профильным министерством и так далее.
Госсекретарь, являясь фигурой, относящейся к исполнительной власти, не имеет реально прописанных полномочий в плане практического управления в этой системе. Выражаясь образно, его ресурс – это больше "телефонное право", чем "бумажное". Он может давать распоряжения, но они больше касаются подготовки документов, организации работы консультативных органов, а вот издавать документы по кадровым вопросам он не может. И фактически в администрации президента ему подчиняется только собственный секретариат. Даже секретариат Ассамблеи народа Казахстана является подразделением отдела внутренней политики, который подчиняется непосредственно профильному заместителю руководителя АП. Сегодня госсекретарем является Мухтар Кул-Мухаммед, а заместителем руководителя администрации – Баглан Майлыбаев. Это люди, которые много лет работали вместе и вряд ли будут конфликтовать друг с другом.
Пост госсекретаря важный, но многое зависит от того, кто его занимает. И еще от того, как госсекретарь (как человек и как институт) будет истолковывать свои полномочия. И еще – как эти полномочия будет истолковывать президент. Пока же имеющийся документ об этих полномочиях открыт для толкования.
