Власть привычно ругают все: правые и левые, олигархи и пенсионеры, академики и студенты, таксисты и домохозяйки. Поэтому мы решили поговорить о проблемах системы государственного управления с признанным экспертом по истории отечественной бюрократии Д. Ашимбаевым.
Низы не хотят, верхи не могут…
Данияр Ашимбаев: "Система государственного управления нуждается в перезагрузке"
Власть привычно ругают все: правые и левые, олигархи и пенсионеры, академики и студенты, таксисты и домохозяйки. Поэтому мы решили поговорить о проблемах системы государственного управления с признанным экспертом по истории отечественной бюрократии Д. Ашимбаевым.
- Данияр, как правило, после каждых выборов все живут предвкушением каких-то изменений в бюрократической системе. С этой точки зрения, на ваш взгляд, какие отраслевые министерства больше всего нуждаются в реформировании?
- Я думаю, что все же вопрос нужно ставить несколько шире. На данный момент актуально стоит проблема эффективности функционирования всей системы госаппарата. А применительно к министерствам - вопрос о качестве менеджмента.
Как показывает опыт, президентские выборы - повод не столько для кадровых, сколько для структурных изменений. Например, после выборов 1999 года была предпринята попытка окончательно унифицировать ведомства. Если до этого были министерства, госкомитеты, национальные агентства, главные управления, госкомиссии и т.д., то после президентских выборов была выработана четкая схема: министерства и при них комитеты, и отдельно агентства. Она практически без изменений держится до сих пор.
После выборов 2005 года была предпринята попытка исполнить давнюю задумку, сократить численность вице-премьеров, оставив одного. Однако из этого ничего не вышло, и сейчас их опять трое. Позднее была частично перекроена система управления, для чего ввели должности ответственных секретарей. Однако нужно понимать, что на данном этапе любая попытка продолжения административных реформ, скорее всего, будет носить чисто косметический характер. Хотя бы потому, что та же идея института ответсеков фактически провалена. Она попросту не прошла проверку временем.
Главная проблема упирается в вопрос выстраивания системы контроля за исполнением решений. И если даже будет еще одна попытка административной реформы, то именно этот аспект должен стать ключевым при ее осуществлении. Дело не в том, какие будут министерства или агентства, какие функции и полномочия им будут отведены, а в том, как обеспечить контроль за реализацией решений всей системы управления.
Допустим, есть некая госпрограмма. Она с помпой принимается, в нее вбухиваются миллиарды бюджетных средств. Проходит год-другой, а никто и ни за что не отчитывается. И только Счетный комитет время от времени сообщает о нецелевом использовании бюджетных ассигнований или инвестиций. И так раз за разом. Отдачи никакой. А кто персонально виновен в провале программы - это, как правило, остается за кадром. Не говоря уже о системных сбоях.
Очень часто трудно понять, какое ведомство отвечает за те или иные программы. В свое время у нас было создано Национальное агентство по иностранным инвестициям. Сначала его возглавлял лично премьер-министр, потом первый вице-премьер, после министр, затем заместитель министра. В конце концов, статус агентства свели до уровня комитета, который позже растворился где-то в системе госорганов.
Некоторое время спустя точно так же создавался Госкомитет по инвестициям. О нем был принят специальный закон, он был наделен полномочиями. То, что на данный момент от него осталось, занимается работой по поддержке деятельности Совета иностранных инвесторов. Куда делись все его полномочия, никто сказать не может…
Та же самая история с институтами развития. Возьмем фонд "Казына". Он был создан, что-то куда-то там инвестировал, однако где сейчас все это?.. Потом все это перешло в "Самрук-Казыну", и поскольку это более сложная структура, то опять-таки, кто и за что отвечает, хотя бы по инвестициям, понять очень трудно. Элементарный механизм оперативной проверки реализации тех же госпрограмм отсутствует напрочь.
- В прежние времена деятельность того или иного отраслевого министерства была ощутима или хотя бы заметна для общества, а сейчас качество их работы для большинства граждан не более чем абстракция. Почему работа управляющих министерств стала безликим процессом?
- Дело в том, что сравнивать это с советским периодом очень сложно. Раньше отраслевые министерства выполняли функции, говоря современным языком, хозяйственных холдингов. Допустим, Министерство легкой промышленности объединяло предприятия легкой промышленности. Минводхоз занимался проблемами водного хозяйства. То есть у них была четкая система производственных показателей, в которой все было ясно и понятно расписано. Отраслевое министерство обязывалось построить за отчетный период столько-то предприятий, выпустить такое-то количество продукции.
Современные министерства активами не владеют. Из отраслевых министерств остались нефтегаз, энергетика и Минсельхоз. При последнем есть холдинг "КазАгро", который как бы при министерстве, но, по сути, является самостоятельной структурой, поскольку решения принимает самостоятельно. При этом он сам себя контролирует, и чуть ли сам себя не наказывает. Акции холдингов находятся в ведении министерств, но еще не было ни одного министра, который командовал бы этим профильными госхолдингами.
Другой пример: "Самрук-Казына" объединяет институты развития, которые по логике входят в ведение Минфина, Минэкономики, Мининдустрии, или же национальные компании, которые относятся к самым различным отраслям - электроэнергетика, атомпром, железные дороги и т.д. Представители министерств входят в советы директоров этих структур, и, возможно, где-то даже их мнения учитываются, но при этом министерств, которые реально бы управляли экономикой, фактически нет. Большинство их занимается неким предоставлением государственных услуг в области чего угодно, но только не реального (или просто эффективного) управления.
По логике же министерство должно принимать решения в той или иной сфере, обеспечивать их выполнение, осуществлять контроль и т.д. То есть проводить политику государства в данной сфере. А на деле оно как бы оказывает услуги гражданам. Понятно, что с одной стороны, не имея контроля над реальным сектором экономики, а с другой, не имея никакой системы внутреннего контроля и ни перед кем не отчитываясь о своей работе, оно просто обречено на эрзац-существование. Например, работу ЦОНов, которые тоже оказывают услуги населению, может оценить каждый, кто имел с ними дело, а вот как можно было бы оценить работу министерств, сказать трудно…
- И как можно преодолеть эти противоречия в системе управления?
- Скажем так, этот момент при становлении холдингов был упущен. И в этом смысле некоторое усиление роли министерств, наверное, не помешало бы. В то же время в госхолдингах или национальных компаниях, которые более приближены к конкретному производству, работающий персонал более компетентен, чем в министерствах. И нередко можно наблюдать картину, что именно нацкомпания обеспечивает плавучесть отраслевого министерства, подпитывая его квалифицированными кадрами.
- Наши политические и кадровые процессы очень схожи с российскими, а порой просто повторяют их. На днях российский президент объявил о кадровой "зачистке" госхолдингов от правительственных чиновников. Возможно ли нечто подобное у нас?
- Не совсем. В условиях российской действительности чиновники сидели слишком близко к принятию решений, входя на оплачиваемой основе в советы директоров госкомпаний. Но при существующей у нас практике такое неизбежно. Например, в совет директоров "Самрук-Казына" входят министр экономики, министр финансов, министр индустрии, министр нефти и газа. Это люди, сфера профессиональной деятельности которых относится к профилю холдинга. А вот допустим, заместители министров входят в советы директоров нацкомпаний. И это нормальный рабочий способ влияния на политику данных структур. Тем более что у нас, насколько мне известно, эта группа чиновников каких-то особых преференций за это не получает. Министерства должны быть обязательно представлены в сфере управления государственным бизнесом. Это нормальный процесс.
Бывают моменты, когда госуправление осуществляется путем изъятия, скажем так, административной ренты. У нас много лет пытаются отделить чиновников от госзакупок, но при этом понятно, что именно госзакупки остаются главным инструментом государственной политики. Для наших чиновников самая сокровенная мечта - получить доступ к контролю за бюджетными потоками и их распределением. Не секрет, что с уходом госкомпаний и госкорпораций в ведение холдинга "Самрук-Казына" количество полномочий министерств сократилось. Потому что создавалась хоть какая-то конкурентная среда, а часть полномочий передавалась на места. Так, в свое время СПК лишили областные акиматы всех наличных активов, благодаря которым эти же акиматы могли хоть как-то кормиться со своей территории на более или менее законных основаниях. Поэтому вполне закономерно возникает вопрос: на чем чиновник может заработать?.. Одна зарплата, сколько бы ее ни повышали, вряд ли обеспечит достойный уровень жизни. Остается либо доступ к выдаче разрешений и лицензий, а также разводок разного рода вопросов, либо госзакупки. Причем госзакупки - это наиболее устоявшаяся система, и отрывать ее от себя никто не даст.
- И, тем не менее, какие структурные корректировки были бы полезны для министерств и ведомств на современном этапе в плане повышения эффективности управляемости?
- Опять же вопрос не в том, какие министерства нужно менять или упразднять. Есть такие ведомства, ликвидация которых не окажет никакого влияния на текущую ситуацию. Проблема в другом. Во-первых, уровень компетенции. У нас есть люди достаточно компетентные, с хорошим образованием, со здравым подходом к вопросам управления. Другое дело, что у них нет возможностей проявить себя. Потому что существующая система принятия решений не позволяет использовать имеющийся интеллектуальный потенциал. Все построено на феерично пропагандистском подходе. Много бумаг, много ненужной волокиты. В итоге выгоднее выглядит тот, кто все лучше оформит и эффектнее подаст. К тому же любая процедура превращается в сложнейшую систему согласований. Даже закупка элементарных канцтоваров требует порой семи-восьми уровней согласования…
Во-вторых, бесконтрольность и вытекающая из нее безответственность. Возьмем наши знаменитые антикоррупционные кампании. Почти каждый обыватель уверен, что в правительстве сидят одни воры. Однако когда хватают и сажают в СИЗО какого-нибудь министра по обвинению в коррупционных преступлениях, то, как правило, возникает масса вопросов. Особенно при хорошей работе адвокатов. Большинство таких фактов воспринимается не всегда однозначно. Иногда в этих скандалах фигурируют такие странные суммы, и при этом общество пытаются убедить в том, что будто бы идет искренняя борьба с коррупцией. А качество проведения следствия вообще вызывает не столько праведный гнев по отношению к обвиняемому, сколько сочувствие, а порой и симпатии к "жертве". И так обстоит практически по всем громким коррупционным делам последних лет.
Взять дело того же Доскалиева. Все его коллеги, с кем пришлось беседовать, говорят, что, с профессиональной точки зрения, он с работой не справился. Многие провалы в здравоохранении в плане реформ остаются на его совести. Однако с точки зрения инкриминируемых ему обвинений его вина, мягко говоря, вызывает вопросы. Особенно факты его злоупотреблений, озвученные в СМИ. Все говорят, что ректор медакадемии не мог являться распорядителем земельных участков. Получается, что выдвинутые обвинения не тянут на громкий коррупционный скандал.
Или же вспомним ситуацию в Агентстве по статистике. Согласно административной реформе 2007 года, госзакупки относятся к компетенции ответсека ведомства. Однако в данном конкретном случае за госзакупки арестовывают двух заместителей председателя Агентства и объявляют в розыске первого руководителя. В то время как последний является политическим госслужащим и по адмреформе вообще не имеет отношения к вопросу госзакупок. Это свидетельствует о том, что в наших госорганах творится неразбериха. И непонятно, кто и чем занимается.
А сколько было случаев, когда по телевидению на всю страну показывали, как с поличным при получении меченых купюр был арестован какой-то ответственный чиновник. Но спустя пару месяцев становится известно, что обвинение переквалифицировано на более мягкую статью. А еще через полгода дело закрывают за отсутствием… состава преступления. И через некоторое время тот же персонаж всплывает на госслужбе, а после руководит крупным подразделением в нацкомпании.
Вывод напрашивается простой: борьба с коррупцией не несет воспитательной задачи именно по отношению к самой же госслужбе. Все знают, что любое дело можно "развести". А сколько громких дел прошлых лет просто лопнули, а их фигуранты спокойно сидят на своих местах. Лет пять назад объявляли в розыск одного достаточно высокопоставленного чиновника. Его имя было озвучено на заседании Совбеза, в комиссии по борьбе с коррупцией, в его адрес метали гром и молнии. А что в итоге? Через полгода встречаю его в Астане. Спрашиваю: вас же вроде как в розыск объявляли? Отвечает: нашли и вернули на прежнее место работы… О том, что дело против этого человека прекращено, по-моему даже не объявлялось.
- Какова главная причина низкой эффективности работы наших управляющих структур: будь то отраслевые министерства, будь то госхолдинги, будь то региональные акиматы?
- Общие моменты, конечно же, есть, и я их уже назвал - низкий уровень компетенции, бесконтрольность и безответственность. Также влияет сложившийся определенный застой. Кадровая политика само по себе толком не выстроена. Какие бы ограничения ни устанавливали, понятно, что все стараются брать на работу своих. Чужаки если и попадают, то их стараются оттереть на второстепенные позиции. Это общая тенденция на всех уровнях.
К тому же у нас все уровни управления стали замыкаться и закрываться. Сейчас попасть из регионов в центр практически невозможно. Вообще все проблемы с кадрами носят застарелый характер. Возьмем тот же "Болашак". При всех плюсах этой программы она не смогла закрыть нарастающие кадровые пробелы. Наличие даже диплома Гарварда не гарантирует его обладателю нормального трудоустройства, потому что в этом вопросе срабатывают несколько иные факторы.
- Вы уже как-то проговаривали этот тезис, что вся наша система управления как бы замкнута на себя и обслуживает преимущественно свои интересы. Тогда как разорвать этот порочный круг, чтобы наши элиты хоть немного пропитались идеологией служения всему обществу?
- Граждане и общество сами позволяют к себе так относиться. Посмотрите соцопросы - каков вектор устремлений наших людей? Хорошие зарплаты, достойные пенсии, стабильность, отпуска побольше, и чтобы не было эксцессов. Все это аппарат госуправления худо-бедно обеспечивает. Социальные программы у нас выполняются. Да, был кризис, но основная масса населения адаптировалась к нему достаточно быстро. На выборы народ ходит не из-под палки и голосует опять же так, как надо. С пониманием относится к любым возникающим ситуациям.
Требовать от аппарата, чтобы он относился к населению более заботливо, чем было до этого, по меньшей мере, наивно. Я бы условно разделил наше население на три категории. Первую составляют люди, задействованные в финансовом бизнесе и на основных производствах - металлургия, энергетика, строительство, нефтянка, транспорт. Они заняты в реально функционирующих секторах и получают более или менее приличные зарплаты, позволяющие им обеспечивать свои семьи. Вторая категория - это люди, для которых основным видом деятельности является сама госслужба - госчиновники, депутаты, менеджеры госкорпораций, РГП, нацкомпаний, а также приравненные к ним лица. Под последними я подразумеваю бюджетников в хорошем понимании этого слова. Для них основным работодателем выступает государство. Согласитесь, у нас до сих пор для большинства граждан попасть на госслужбу считается неплохим уделом. Эта категория в принципе себя обеспечивает и готова защищать свои интересы. Все остальные - это, образно выражаясь, электорат в чистом виде, который кормят, поят и который в нужный момент выполняет положенную ему функцию массовки.
Есть еще так называемые самозанятые, которые выключены из всех социальных процессов и которые варятся в собственном соку. Есть внутренние мигранты, у которых вообще нет никаких перспектив, поскольку они не имеют ни приличного образования, ни достаточной рабочей квалификации. В государственной политике для них места фактически нет. Если кто ими и занимается, то только разве что МВД, и то - "по факту".
У Черчилля есть замечательная фраза: "Лучший довод против демократии - это пятиминутная беседа со среднестатистическим избирателем". Чего хочет наш человек? Свободы, демократии, прав человека или порядка, стабильности и социальных благ? Давайте, будем смотреть на вещи откровенно - наше общество выстроено по своим критериям: есть верхушка, есть средний класс, то есть госслужба, госсектор и обслуживающий их персонал, а есть низший слой - население (оно же - налогоплательщики и избиратели). И единственные две вертикали, которые работают и на которые нанизано все это хозяйство, - это нефтяная труба и телевизионная антенна (почти по Пелевину получается). Требовать от населения гражданской ответственности или требовать от власти более гибкого и хорошего отношения к народу - это, знаете ли, бессмысленно.
- Потому что граждане сами ничего не делают?
- Как это ни печально прозвучит, может, еще и потому, что они не вызывают уважения даже уже у самих себя, наверное…
- Как-то безрадостно все это звучит. Выходит, были правы те, кто на протяжении многих лет говорил, что не будет эффективности управления, пока не будут проведены реальные политические реформы?
- А что вы считаете реальными политическими реформами? Многопартийность? Так вон, Партия патриотов подтвердила статус второй политической силы в стране, ведь ее лидер занял второе место на выборах... Неужели до сих пор неясно - ну, не хочет население голосовать за эти партии. Или бросить весь административный ресурс на их раскрутку? А к чему партии, которые без административной подпорки не могут выбиться "в люди"?
Всеобщие выборы? А какой от них смысл? На региональном уровне это приведет нас к трайбализму и местечковому сепаратизму. А на центральном, если предоставить всем т.н. "свободный доступ" к эфиру, - под прикрытием либеральных лозунгов и социального популизма к власти ринутся олигархические структуры, лоббирующие свои полукриминальные интересы. Я уже молчу о безответственных националистах и клерикальных элементах, которые все больше поднимают голову.
Может, вы предложите распустить "Нур Отан" и дать простор для деятельности новых партий? Но мы такое уже проходили. Помните, что было после развала КПСС? Ну, повылазила всякая политическая шпана, которая била себя в грудь и талдонила какие-то псевдополитические лозунги, собирая по 10-15 человек на свои митинги. И что?..
Выборное законодательство? Может, и не самое совершенное, но оно у нас есть.
Свобода слова? Но когда вся информационная политика превращается в чистейшей воды политтехнологии и пиар, что от нее остается?.. Гражданские права? А тут все упирается в силовиков и судебную систему, которые никому не нравятся. Но, скажите, где мы возьмем других, "правильных" людей? У нас никто не хочет попасть в суд, но все хотят быть судьями…
В принципе же, все реформы, необходимые для текущего этапа развития страны, осуществлены.
- И что, остается ждать, когда система власти эволюционирует само по себе?
- Думаю, изменения возможны в случае, скажем так, перезагрузки системы. Но произойдет это тогда, когда придет новый человек, то есть через энное количество лет. Ведь система власти во все времена является самовоспроизводящимся организмом. И в этом смысле ничего нового никто не придумал и не придумает. Наша модель власти проходит положенную после смены прежней парадигмы эволюционную ступень. Сильный лидер, ориентирующийся на все слои общества и объединяющий их. Одновременно жесткой рукой контролирующий весь аппарат власти и достаточно оперативно реагирующий на возникающие сложности. Да, в последние годы стали проявляться какие-то симптомы застойного порядка. Однако при этом ни само общество, ни аппарат не выражают явного желания жить по-другому. Во всяком случае, пока это не ощущается. Следовательно, мы можем сделать допуск об изменениях, но, скорее всего, они буду носить эволюционный характер. И только когда система начнет давать очевидные сбои, тогда и может настать момент для ее перезагрузки.
