В РК крайне слабый контроль над бюрократией со стороны политиков, бюрократия неофициально использует рычаги власти по своему усмотрению. Бюрократы не в состоянии правильно понять проблемы, выходящие за рамки их кругозора, а поэтому им не по плечу решение фундаментальных проблем, они также не умеют действовать в условиях незнакомой для них ситуации. Есть среди них люди способные понять суть проблемы, но как общественная группа делают все, чтобы сохранить статус-кво.
Проблема контроля над бюрократией – стратегическая задача.
Капанов К.Х., к.и.н.
проф. АТиСО Евразийской Академии
(г. Уральск)
Наука – это не только стремление к истине, к пониманию того, «как есть», к осознанию фактов жизни, но в равной мере и стремление к ответу на вопрос «почему именно так» все происходит? Вместе с тем надо полагать, что формулировка базовой стратегии исследования власти стала более емкой: «Кто правит, где (в каких общностях), когда (при каких условиях) и с какими результатами». Исследователи обращают внимание, что демократизация политической системы невозможна без подлинной демократизации государственной бюрократии, то есть придания госслужбе более открытого и подконтрольного обществу характера. И это при том, что контроль над бюрократией дается политической системе все труднее и труднее.
Дело в том, что государство и другие бюрократические структуры как бы поглощают политическое сообщество, реально не имеющее механизмов своей независимой от бюрократии политической самоорганизации. Кроме того, существует проблема вторжения администрации в сферу деятельности политики, а административный аппарат становится не прозрачным даже для высшего политического руководства и самого себя. В общем, возросла политическая роль бюрократии всех уровней, она взяла под контроль одну из ключевых функций политики – целеполагание, определение стратегии развития страны. Однако, от них требуется беспристрастность, «нейтральность» и участие в рамках своей «компетентности». Это означает, что они должны предоставить свое знание предмета и практического опыта для разрешения актуальных в данный момент проблем. Бюрократия частично приватизировала функции государства, поставив их себе на службу. Сегодня фактически оставлено одно правило: власть превыше всего, а власть – это чиновник. Это власть бюрократической буржуазии, а также буржуазии торгово-ростовщической. Причем, бюрократия относится к власти как к бизнесу. Должности стали объектом купли – продажи, своего рода рыночным товаром, имеющим определенную цену. Номенклатура в основном живет на политическую ренту. Современные политические институты есть собственно механизм самоорганизации и реализации интересов новой бюрократии и номенклатуры, поддержания ее экономического и политического господства. Бюрократия социально подпитывает институциональную структуру и заинтересована в ее стабильности и эффективности. На месте относительно целостной (тотальной) системы возникло множество частных, корпоративных и групповых образований со своими частными, корпоративными и групповыми целями и интересами. Исследователи полагают, что субъектом власти должен быть народ, а субъектом управления административная элита. Надо отметить и то, что от государства уже не следует ожидать выполнения большинства функций, когда-то считавшихся смыслом существования национально-государственных бюрократий.
Власть в наши дни глобальна и экстерриториальна; политика территориальна и локальна, она становится все более оторвана от политики, и свободно перемещается со скоростью электронных сигналов. Но главное, политика не имеет другого представителя, кроме государства. В свою очередь, большинство действий правительства осуществляется через бюрократию. Эти люди могут принести как пользу, так и ущерб. Уместно вспомнить Фридриха Великого: дурные законы в руках хороших исполнителей – хороши; самые лучшие законы в руках дурных исполнителей – вредны. Для бюрократической элиты же абсолютной ценностью является власть, преуспевание и личный успех. По словам авторитетного эксперта, глубокий индифферентизм властных групп современной элиты к идее развития поистине катастрофичен, ибо именно они в лице симбиоза высшей бюрократии и ведущих политико-финансовых кланов... призваны быть субъектом стратегического целеполагания.
Эксперты выделяют следующие аппаратные болезни: современный руководитель – это начальник – менеджер, которому вообще не обязательно самому содержательно разбираться в проблемах и которому все равно каким направлением руководить – менеджерить («менеджеризация» аппарата в полном разгаре); в аппаратном мире кресло красит человека, а не наоборот; неэффективное использование потенциала сотрудников; виртуализация успехов (реальность подчиняется целесообразности); путают должностной авторитет с личным авторитетом; грибоедовское «служить бы делу, а не лицам»; ответственность распределяется сверху, превращаясь из гражданского и служебного долга в наказание; власть мыслиться именно как господство (власть одного человека над другим) которое следует трактовать не как власть, а как злоупотребление властью; тот, кто пишет правила, сам им может не следовать; двойственность норм аппаратной морали – для начальства и рядовых, для приближенных и остальных; символом статуса стала степень недоступности; в госуправлении резко возросла роль посреднических звеньев, «нужных людей»; вместо поиска баланса твердости и гибкости, дисциплины и инициативы иерархических и сетевых принципов в государственных структурах резко возросли иерархичность и жесткость; слишком большое внимание уделяется защите чести мундира; преобладает корпоративный дух; управление непрозрачно, высшее руководство убеждено, что только им присуща объективность и способность определять, в чем состоит существо государственных интересов; государственная служба утрачивает ранее присущее ей принципиальное служение государственному интересу, общественному долгу; низкие стандарты политической этики.
Более того, значительная часть бюрократии может управлять страной, не имея представлений о ее нуждах и потребностях. Эксперты утверждают, что практика управления может быть поражена глуповатостью, что править можно и без уважения общества, но процессы внутреннего разложения постепенно превращают государственный орган в бесполезную структуру, что госаппарат может быть препятствием для нормального функционирования рыночной экономики, что коррупция может превращаться в способ управления государством, коррупция институционализируется. Политическая власть, которая не заключена в правовые рамки, становится источником экономического обогащения через механизм коррупции, носители политической власти умело используют свое служебное положение в личных целях – общественное богатство превращается в личную собственность. Вместе с тем надо понимать, что коррупционные политические сделки, как правило, остаются в тени.
Получается, что цены на нефть позволяют не особенно задумываться о последствиях политических и управленческих ошибок. Увы, сырьевая элита умеет прибыль делить, а надо прибыль производить, научиться создавать новую стоимость, стартапы, экономику знаний, где средством производства будет являться мышление человека. В принципе, никто не хочет заниматься производством, происходит африканизация общества. Бюрократия, превратившись в самостоятельную ветвь государственной власти, может присваивать природную ренту только в условиях слабых институтов. Нефтяная рента влияет на диверсификацию прежде всего воздействуя на состояние институциональной среды.
Безусловно, необходимо подчинить корпоративную бюрократию государству, а государственную бюрократию обществу; заставить их служить общественным интересам. Корпоративный чиновник с точки зрения общественных интересов много хуже. Надо сказать, врастание постсоветских политических машин в рынок сопровождалось повсеместной практикой административного предпринимательства, т.е. коммерческого использования государственной собственности с частным присвоением получаемой прибыли. 11 У нас сложилась вполне определенная структура политики, которая порождает именно такую структуру экономики. В данной связи отметим, что Платон настаивал: очень мало людей, обладающих знанием управлять, да и само это знание «одно лишь из всех остальных видов знания заслуживает имя мудрости».
Другой авторитет в данном вопросе, Ли Куан Ю говорил, что для успешной модернизации на первое место надо ставить наличие честного и эффективного правительства.
Вспомним, что в бюрократических, феодальных обществах собственную выгоду максимизируют за счет других. С момента НТР все эти общества стали не конкурентоспособны.
Сможет ли социально-экономическая система Казахстана способствовать преобразованию гегемонии в конкурентный режим. Например, в основе неотвратимых перемен в Республике Корея лежало стремление среднего класса отстаивать свое право на участие в управлении страной.
Со времен Аристотеля среди политических исследователей считалось, что крайнее неравенство приводит к созданию гегемонистских режимов. Это подтверждают последние события на Арабском Востоке.
Правы эксперты, отмечающие, что регулирование состава собственной правящей элиты – самая главная и самая сложная задача любой демократической нации (в данном случае речь идет о бюрократической элите), что условия дестабилизации следует искать в элитах, а апатичное общество перестает быть сдерживающим фактором внутриэлитной борьбы. Причем, политическая элита страны формируется крайне медленно, чем пользуется бюрократическая элита, хотя пополнение политической элиты можно было бы осуществлять в ходе дешевых выборов.
Кстати, в Казахстане за 20 лет независимости не удалось создать парламентскую элиту, современное казахстанское общество не способно генерировать полноценную элиту, обеспечивать положительную селекцию государственного аппарата. По мнению известного психотерапевта, нами правят люди из 80-х. Они пришли из подворотни, выбились, мелкие лавочники превратились в крупных лавочников, а теперь возвращаются в привычное. И всех ведут в подворотню и коммуналку. Как полагает известный культуролог, национальная элита – это не те люди, которые стоят у власти, а те которые имеют право там стоять.
Строго говоря, национальная элита не смогла обеспечить подлинного, а не формального суверенитета, государственного строительства. Ученые утверждают, что лавочник у власти – это не элита, ибо в понятие элитных групп входят такие определения, как ответственность, разум, стратегическое мышление. Отсутствие стратегического мышления, системных решений – вот основная характерная черта современного лавочника у власти.
Лавочника не интересует интеллектуальный процесс. Кадровую и административную работу в своей лавке он строит по незамысловатой формуле: при рассмотрении структуры управления конкретному человеку придумываются объем работы и функции, а никак не наоборот. По мнению профессора Гарварда Маршалла Голдмана, та система, которая у нас выстроена вобрала в себя все худшее из капитализма и коммунизма. Нашу бюрократию полностью устраивает нынешняя модель капитализма – она предоставляет всем бюрократам возможности для обогащения.
Без сомнения, политика не должна быть на службе особых интересов управляющих, а форма правления должна быть способна осуществить цели политики. Внутри бюрократических систем ключевые позиции оказались закреплены за «ближним кругом» главы государства, своеобразное «второе правительство». «Ближний круг» основывается на системе личных связей, замкнутой на главу государства, и базирующейся на региональной, семейной-родственой или этнической общности. Таким образом, президентскую форму правления можно определить как важный институциональный стимул для политической коррупции.
В политической сфере властвующая элита, как в Африке, проявляет корпоративную солидарность по отношению к внешнему окружению при том, что она сама раздирается жесточайшей конкуренцией между образующими группировками и борьбой индивидуумов за «место под солнцем». Исследователи предупреждают, что системные риски возрастают, т.е. риски, связанные с процессом внутри политической элиты.
Заметим, что, например, в Индии, элита справилась с задачей построения политической системы с большим запасом прочности. Конечно же, для Казахстана – это одна из самых приоритетных и стратегических задач. Важно понять, монополия в политике также нехороша, как в экономике, а попытки установить монополию на принятие решений – не выход. Если в экономике монополия приводит к росту цен, то в политике к кадровой пустыне и отрицательному отбору. Обратим внимание на то, что любое решение должно быть либо обсуждено и согласовано с представителями всех заинтересованных сторон, с общественностью (политические и управленческие решения), либо соответствовать духу и букве закона (властные решения). Наконец, монополия власти способна деформировать своего носителя.
В системах где бывшие коммунистические лидеры продолжают доминировать на политической сцене, идея «перемен» никогда не будет приниматься всерьез. Заметим, что власть президента имеет источник во всенародных выборах, но даже периодически повторяющиеся выборы не гарантируют эффективного контроля над властью. Кроме того, у общества нет возможности через выборы определить направление политики. Исследователи утверждают, что в таких странах политика подчинена задачам сохранения власти правителя, эффективность экономики не является критерием, влияющим на сохранение режима. В таких условиях власть еще не является политикой, под которой имеют в виду деятельность апеллирующую к обществу. В системах, где бывшие коммунистические лидеры продолжают доминировать на политической сцене, идея «перемен» никогда не будет приниматься всерьез. Фонд Бертельсмана автократические государства относит к разряду не полностью дееспособных государств. На взгляд эксперта, 1980-е годы «советская» государственность напоминала «змею, пережившую свой яд». Порядок поддерживался с большим трудом, кризис стал вопросом времени. Среди прочего, одна из причин распада СССР – долгое умалчивание реального состояния дел. Западная система ценностей – сильное правительство и работающая оппозиция, более предпочтительна, но старые и новые модели следует оценивать с позиций их эффективности и способности обеспечить решительные действия в интересах разрешения проблем. Начало демократизации в Казахстане, помнится, было отмечено конфликтными отношениями исполнительной и законодательной власти. И было решено выстроить функциональный процесс управления.
В принципе, функциональная задача любой государственной власти – адекватное ситуации управление и интеграция общества. Бюрократическая форма государственного управления – в оптимуме наиболее рациональная и дешевая система управления современным обществом, без которой демократии не обойтись. Чиновничество по природе своей аполитично, для этого слоя людей характерна не столько преданность каким-то идеалам, сколько самой машине управления, особое понимание статусной чести, приверженность порядку и дисциплине. В этой связи следует помнить, что Вебер называл политиков, которые считают бюрократов сравнительно слабыми, дилетантами, неспособными проникнуть в бюрократическую «культуру», позволяющую максимизировать влияние благодаря принципу конфиденциальности и сохранения служебной тайны.
Такой взгляд, конечно, был недооценен, например, М.Горбачевым, К.Бакиевым. Надо бороться не с самим чиновником, а с системой. Сам президент Н.А.Назарбаев предлагал два пути решения проблемы: сокращение и переложение ответственности на гражданско-правовые институты. Прав был Хантингтон: самым важным из того, что отличает одну страну от другой в политическом отношении является не форма правления, а степень управляемости.
Всем проблемам проблема то, что говорил Р. Дарендорф – главная функция интеллектуала заключается в «критическом сопровождении происходящего». В Казахстане связь науки с властью слаба. Например, при китайском правительстве существует Министерство стратегического анализа, руководитель которого имеет прямой выход на руководителя страны, в нем работают около 200 специалистов высшей квалификации.
Члены Политбюро ЦК проводят встречи с ведущими учеными, консультируются с ними по различным вопросам социально-экономического развития страны. За последние 4 года состоялось уже 36 теоретических семинаров. Политбюро заслушивает доклады, а затем обсуждает их. Вспомним, что говорил Дэн Сяопин: «Я включил интеллигенцию в состав рабочего класса». К тому же, в Китае бюрократ не только носитель функции, а прежде всего патриот. В США негосударственные аналитические сообщества соединили корпорации и государство в единое целое. Сращивание государства и корпораций идет на базе не узкокорыстных интересов корпораций, а совместного осознания стратегических интересов.
Они посредством аналитического сообщества изначально выработали национальные интересы как единые для бизнеса и государства. Этот механизм надо перенести в Казахстан. Неудивительно, что в феврале 2011 года на заседании правительства Российской Федерации был озвучен список 21 экспертной группы, и их тематика. Они должны дать реальное положение страны и направление, куда двигаться, невзирая на политические нюансы. На базе ВШЭ создают экспертную площадку вроде Центра стратегических разработок, который когда-то существовал. В Казахстане явная инерция и тишина.
Исследователи выделяют формы контроля за деятельностью бюрократии: 1.формальные: политическое руководство бюрократией, штат советников министра, парламентское расследование, омбудсмены, гражданский контроль и участие (там, где это необходимо по закону); 2. неформальные: СМИ, общественное мнение, группы интересов, стандарты профессионального кодекса, ожидаемые реакции, давление смежных бюрократических групп. В нашей ситуации попытки высшего политического руководства восстановить централизованную систему власти (без политики террора, без прежних механизмов контроля и принуждения), не дают ожидаемого эффекта потому, что в игру включились клановые и ведомственные интересы которые во многих случаях гасят усилия высшего политического руководства, заставляя его договариваться, торговаться или считаться с теми, кто представляет эти интересы. Например, почему разное количество времени необходимо разным регионам Казахстана при составлении списка депутатов Мажилиса от правящей партии? Обратим внимание и на то, что каждый клан создает «представителей» во всех даже самых дальних закоулках государственной власти, и в первую очередь в ее «силовом блоке», проталкивая туда «своих людей», которые находясь на государственной службе, руководствуются исключительно интересами своего клана, а не интересами службы.
Создана система, при которой представители клана имеют прямое представительство во всех структурах исполнительной власти, а клановая политика становится государственной.
При этом, ученые обращают внимание на то, что «клановость» - это «дополитическое» состояние власти. Сегодня уже очевидно, что никакой клан не может стать публичной политической системой, он не в состоянии возглавить и обеспечить модернизацию страны. Все они формируются на основе корыстных интересов.
Такое государство не способно на развитие. Казахстану противопоказаны закрытость власти, отказ от политической конкуренции, ограничение свободы слова и других свобод. Необходимо разделить власть как в нормальном обществе между элитами, а не между кланами.
В РК крайне слабый контроль над бюрократией со стороны политиков, бюрократия неофициально использует рычаги власти по своему усмотрению. Бюрократы не в состоянии правильно понять проблемы, выходящие за рамки их кругозора, а поэтому им не по плечу решение фундаментальных проблем, они также не умеют действовать в условиях незнакомой для них ситуации. Есть среди них люди способные понять суть проблемы, но как общественная группа делают все, чтобы сохранить статус-кво.
Без четкой правовой системы трудно обеспечить бюрократическое единство государственного аппарата. Например, в Великобритании у правительства нет собственного радио, телеканала, своей газеты. Там люди полагают, что пресса важнее, чем избранные политики.
А у нас процветает максима М.А.Суслова: на идеологию денег не жалеть. Напомню, предложение президента Д.Медведева законодательно запретить региональным органам власти учреждать СМИ, владеть ими. Он считает нужным перейти к общественной форме управления ими. Как считают эксперты, в конечном счете, контроль над высшими должностными лицами и над государственной службой в целом осуществляет исполнительная власть, а потому только принцип разделения властей может обеспечить качество власти в государстве.
Подводя итоги, отметим: 1. Бюрократия всегда закрыта, но в норме она подконтрольна политикам. 2. Современное государственное управление должно создавать систему ответственности бюрократов перед избранными официальными лицами. 3. Руководители всех уровней должны быть легитимными для тех, кем они управляют. 4. Строительство государственной бюрократии – это тоже стратегическая задача, высокие технологии необходимы, в том числе в управлении. 5. Для осуществления власти необходимо обладать не только формальным правом, но и инструментами, рычагами, ресурсами, группами сторонников. 6. При медленном развитии политических институтов не происходит государственнической социализации управленцев посредством прохождения ими длинной лестницы бюрократической иерархии. 7. Госуправление должно определяться тремя факторами: демократизацией, децентрализацией, созданием социального государства. 8. Административная реформа на основе принципов, заимствованных из частного сектора, должны быть инициированы и простимулированы политическим лидерами, дружественно настроенными по отношению к рынку. 9. Нельзя размывать границы между политикой и управлением, политизация государственной службы может зайти дальше простого вмешательства политических лидеров в административные дела. 10. Власть должна больше прислушиваться к мнению экспертов, но экспертное сообщество не должно использовать информацию в основном из Интернета. Можно согласиться с мнением, что обращение к сети – попытка «напиться из пожарного шланга», а эффективность поисковых систем в среднем 10%. 11. Кризис человека проявляется прежде всего в том, что отсутствуют люди, способные понимать происходящее не в рамках готовой концептуальной сетки, не в идеологемах, а открыто. Основу антропологического кризиса составляет неспособность человека соприкасаться с реальностью. Это явление – порождение идеологизированной структуры, вытесняющей подлинное сознание.
В рамках административной реформы одним из важнейших приоритетов должна стать демократизация самой бюрократии.
